La competencia para efectuar el cobro coactivo de deudas por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones recae en el Subdirector de Recaudación de la Dirección General de Impuestos Nacionales, Administradores de Impuestos y los Jefes de las dependencias de Cobranzas, inclusive son competentes los funcionarios de las dependencias de Impuestos Nacionales a quienes se les deleguen estas funciones.

El proceso coactivo se adelanta por la oficina de Cobranzas de la Administración del lugar en donde se originan las respectivas obligaciones tributarias o por la de aquélla en donde se encuentra domiciliado el deudor, en caso de adelantarse varios procesos en contra de un mismo deudor estos pueden acumularse; el artículo 825-1 del Estatuto Tributario dispone que dentro del proceso de cobro coactivo, los funcionarios de cobranzas tienen las mismas facultades de investigación que los funcionarios de fiscalización para efectos de la indagación de bienes.

Aquel funcionario con competencia para exigir el cobro coactivo, debe producir el mandamiento de pago ordenando la cancelación de obligaciones pendientes más intereses respectivos, el cual debe notificarse personalmente al deudor previa citación para que comparezca en un término de 10 días, y en caso de vencerse el término el mandamiento ejecutivo debe notificarse por correo, siendo procedente notificar en la misma forma el mandamiento ejecutivo a los herederos del deudor y deudores solidarios, en caso de prosperar la notificación por correo debe informarse de ello en cualquier medio de comunicación del lugar pero la omisión de tal formalidad no invalida la notificación efectuada; además el mandamiento ejecutivo puede referirse a más de un título ejecutivo (liquidación oficial) del mismo deudor.

El Estatuto Tributario en su artículo 828 dispone que prestan mérito ejecutivo las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas desde el vencimiento de la fecha para su cancelación, las liquidaciones oficiales ejecutoriadas, los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional, garantías y cauciones a favor de la Nación para afianzar el pago de obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declara el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas, y las sentencias junto con las demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que decidan sobre demandas presentadas en relación con impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la DIAN; para el cobro de intereses basta con la liquidación que de ellos haya efectuado el funcionario competente.

La vinculación de esta clase de deudores se hace mediante la notificación del mandamiento de pago, dicho acto administrativo debe librarse determinando individualmente el monto de la obligación de cada deudor y notificarlo en la forma que se indica en el artículo 826 del Estatuto Tributario, dicho Estatuto dispone que los títulos ejecutivos contra el deudor principal lo son en contra de los deudores solidarios y subsidiarios, sin necesidad de tener que proferir o constituir títulos individuales adicionales.

Las normas tributarias establecen que se consideran ejecutoriados aquellos actos que sirven de fundamento al cobro coactivo cuando:

1. No procede contra ellos recurso alguno.

2. Una vez se vence el término para interponer recursos, los mismos no se ejercen o no se presentan en debida forma.

3. Cuando se renuncia expresamente a los recursos o se desista de ellos.

4. Cuando los recursos interpuestos en vía gubernativa o los medios de control nulidad y restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido de forma definitiva, según corresponda.

En la sentencia 2500-23-27-000-2011-00217-01 (20658) de 2016, proferida por la Sección Cuarta de Consejo de Estado, se indicó que para poder adelantar el cobro coactivo es indispensable que el título ejecutivo que sirve como base se encuentre debidamente ejecutoriado, ya que en caso contrario todas las actuaciones administrativas posteriores a dicho título carecen del fundamento para poder obtener el pago de la deuda insoluta.

En los procesos de cobro coactivo no es procedente discutir cuestiones que debieron ser objeto de discusión en vía gubernativa, pero la interposición de la revocatoria directa o la petición regulada en el artículo 567 del Estatuto Tributario no suspende el cobro, aunque el remate no se realiza hasta que haya decisión definitiva.

El deudor requerido puede, dentro de los quince día siguientes a la notificación del mandamiento de pago, cancelar el monto de la deuda con sus intereses o interponer excepciones tales como:

- Pago efectivo.

- Existencia de acuerdo de pago.

- Falta de ejecutoria del título.

- Pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo realizada por la autoridad competente.

- Interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

- Prescripción de la acción de cobro.

- Falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profiere.

En el caso de haber vinculación de deudores solidarios, además de poder interponer las excepciones ya mencionadas, puede alegar:

- La calidad de deudor solidario.

- Indebida tasación del monto de la deuda.

Dentro del mes siguiente a la presentación del escrito en el cual se proponen las excepciones, el funcionario debe decidir sobre ellas ordenando previamente la práctica de pruebas en el caso de que sea necesario y en caso de encontrarlas probadas, debe declararlo y ordenar la terminación del procedimiento cuando corresponda junto con el levantamiento de las medidas cautelares que se hayan proferido, en igual forma debe proceder si en cualquier etapa del cobro el deudor cancela la totalidad de las obligaciones a su cargo. En el caso de que la excepción probada lo sea respecto de uno o varios de los títulos comprendidos en el mandamiento de pago, el procedimiento de cobro continúa en relación con los demás sin perjuicio de que se hagan los ajustes correspondientes.

Las normas de procedimiento tributario estipulan que las actuaciones administrativas del cobro coactivo son de trámite y contra ellas no procede recurso alguno, a menos que se trate de aquellos que se señalen para las actuaciones definitivas; cuando se rechazan las excepciones, la resolución que así lo disponga debe ordenar adelantar la ejecución y el remate de los bienes embargados y secuestrados y contra esta solo procede el recurso de reposición, dentro del mes siguiente a su notificación, teniendo el funcionario competente un mes para resolver el recurso y dicho término se cuenta a partir de la interposición en debida forma.

En el caso de que se acuda ante el juez administrativo, solo pueden someterse a su revisión las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, a pesar de que la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro el reglamento dispone que el remate de los bienes embargados no se hace hasta que haya pronunciamiento definitivo de la jurisdicción contencioso administrativa.

Cuando vence el término para excepcionar sin que se hayan propuesto las excepciones por parte del deudor, o no hay pago de la deuda, el funcionario competente debe proferir resolución ordenando la ejecución y remate de bienes embargados y secuestrados y contra dicha decisión no procede recurso alguno, pero si previo a la orden de ejecución no se decretaron medidas de embargo, en tal orden se puede decretar el embargo y secuestro de bienes del deudor si están identificados, o en caso contrario se debe ordenar investigación de los mismos para que una vez identificados se embarguen y secuestren y prosiga el remate de estos. Además del monto de la deuda tributaria pendiente, el contribuyente debe pagar los gastos en que incurrió la administración para hacer efectivo el crédito.

De manera previa o simultánea al mandamiento de pago, el funcionario que conoce el asunto puede decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad, para lo cual se puede hacer la identificación de dichos bienes mediante las informaciones tributarias, o aquellas suministradas por entidades públicas y privadas, las cuales están en todos los casos obligadas a dar pronta y cumplida respuesta a la Administración de impuestos, so pena de la imposición de sanciones contempladas en el literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario.

Pero en caso de proferirse medidas cautelares y que el deudor demuestre que se admitió demanda contra el título ejecutivo, el cual se encuentra pendiente de fallo, se debe ordenar el levantamiento de las citadas medidas, aunque también pueden levantarse las medidas preventivas cuando admitida la demanda ante el juez administrativo en contra de las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, se presta garantía bancaria o de compañía de seguros por el valor adeudado a la Administración.

En el caso de proferir embargos en contra de cuentas de ahorro, el Estatuto Tributario establece que el límite de inembargabilidad de las mismas es de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes que estén depositados en la cuenta de ahorros más antigua y de la cual sea titular el contribuyente, pero en los procesos adelantados en contra de personas jurídicas no hay límite de inembargabilidad; no son susceptibles de medidas de embargo por parte de la DIAN o alguna otra entidad pública, los inmuebles afectados con patrimonio de familia inembargable o con afectación a vivienda familiar y las cuentas de depósito en el Banco de la República. Pero a pesar de no existir límite de inembargabilidad, los recursos depositados en la cuenta no pueden ser usados por la entidad ejecutora hasta que quede plenamente demostrada la acreencia a su favor, con fallo judicial ejecutoriado o por vencimiento de términos legales de que disponga el ejecutado para ejercer las acciones judiciales pertinentes. Los recursos embargados deben permanecer congelados en la cuenta bancaria del deudor hasta que sea admitida la demanda o el ejecutado garantice el pago del 100% del valor en discusión, a través de caución bancaria o de compañías de seguros, en tales casos la entidad ejecutora debe proceder de inmediato, bien sea de oficio o a petición de parte, a ordenar el desembargo.

El valor de los bienes sobre los cuales recae el embargo no puede exceder del doble de la deuda más sus intereses y si efectuado el avalúo de los bienes estos exceden dicha suma, el funcionario debe reducir el embargo si es posible hasta el valor correcto, de manera oficiosa o a solicitud del interesado; de acuerdo con las modificaciones introducidas por la Ley 1819 de 2016, el avalúo de los bienes embargados está a cargo de la Administración Tributaria y este debe notificarse de manera personal o por correo, una vez que se practica el embargo y secuestro y se notifica auto o sentencia que ordena seguir adelante la ejecución, se procede al avalúo de los bienes conforme a las siguientes reglas:

A. En los bienes inmuebles el valor será el contenido en la declaración del impuesto predial del último año gravable, incrementado en un cincuenta por ciento (50%).

B. Para vehículos automotores el valor es el que se fije oficialmente para calcular el impuesto de rodamiento del último año gravable.

C. Respecto de bienes de distinta naturaleza a los ya mencionados, el avalúo se puede hacer mediante consultas en páginas especializadas que se deben adjuntar al expediente en copia informal.

D. Si por la naturaleza del bien no es posible establecer el valor del mismo conforme las reglas de los literales anteriores, se nombra un perito avaluador de la lista de auxiliares de la justicia o contratar el dictamen pericial con entidades o profesionales especializados. Una vez se hace el avalúo se corre traslado por diez días al interesado mediante auto, con el fin de que presente las objeciones a que haya lugar y si no hay acuerdo se puede llegar a un avalúo diferente, caso en el cual la Administración de Impuestos resolverá la situación dentro de los tres días siguientes; el Estatuto Tributario es claro al definir que contra estas actuaciones no procede recurso alguno. En caso de no haber colaboración por parte del ejecutado para el avalúo de los bienes, la autoridad pública puede aplicar el artículo 233 del Código General del Proceso para continuar adelante con el procedimiento.

Al decretarse el embargo mediante resolución, una copia de la misma debe enviarse a la Oficina de Registro correspondiente pero si sobre dichos bienes ya hay otro embargo registrado, el funcionario debe inscribirlo y comunicar a la Administración y al juez que ordenó el embargo anterior, cuando el crédito que origina el primer embargo es de grado inferior al del fisco, el funcionario de cobranzas debe continuar con el procedimiento informando de ello al juez correspondiente y si este último lo solicita, poner a su disposición el remanente del remate, pero si el crédito es de un grado superior al del fisco el funcionario de cobranzas debe hacerse parte en el proceso ejecutivo y velar porque se garantice la deuda con el remanente del remate del bien embargado. Si el embargo versa sobre salarios, es necesario informar al pagador o patrono correspondiente, quien estará en la obligación de consignar las sumas retenidas a órdenes de la autoridad que profiere la medida, y responderá solidariamente con el deudor en caso de no hacerlo.

Dispone el Estatuto Tributario que el embargo de bienes sujetos a registro se debe comunicar a la oficina encargada del mismo, mediante oficio que contenga los datos necesarios para perfeccionar el registro, pero en caso de que el bien embargado no pertenezca la ejecutado el registrador debe abstenerse de inscribir el embargo y lo comunicará a la Autoridad que adelanta el proceso de cobro enviando la prueba correspondiente, caso en el cual se ordenará la cancelación de la medida cautelar. Si la medida de embargo procede pero sobre tales bienes hay otras medidas de embargo, se registrará y comunicará a la Administración y al juzgado que haya ordenado el embargo anterior, si el crédito que ordena el embargo anterior es de grado inferior al del fisco se debe continuar con el proceso de cobro informando al juez respectivo, pero si es de grado superior al del fisco el funcionario debe hacerse acreedor en el proceso ejecutivo y velar por el pago de la deuda con el remanente del bien embargado. En caso de que los bienes objeto de la medida tengan prenda o hipoteca, el funcionario ejecutor hará saber al acreedor la existencia del cobro coactivo a través de notificación persona o por correo para que haga valer su crédito ante el juez competente. El dinero sobrante del remate del bien hipotecado debe enviarse al juez que solicite y adelante el proceso para el cobro del crédito con garantía real.

El embargo de saldos bancarios, depósitos de ahorro, títulos de contenido crediticio y demás valores de los cuales sea titular el contribuyente, depositados en establecimientos bancarios, se debe comunicar a la entidad y queda consumado con la recepción del oficio que contenga la medida cautelar. Una vez recibida la comunicación la suma retenida debe ser consignada al día hábil siguiente en la cuenta de depósitos que se señale, o debe informarse de la no existencia de sumas de dinero depositadas en dicha entidad. Los embargos no regulados en el Estatuto Tributario se tramitan conforme a las reglas del Código General del Proceso, y en el caso de que las entidades bancarias o a quienes se les comunique los embargos no den cumplimiento oportuno a la obligación impuesta, pasan a ser responsables solidarios con el contribuyente por el pago de la deuda tributaria.

En la diligencia que se ordene el secuestro deben practicarse pruebas conducentes y decidirse la oposición presentada, salvo que existan pruebas que no puedan ser practicadas en la misma diligencia, caso en el cual se resuelve dentro de los 5 días siguientes a la terminación de la diligencia.

La Ley 1819 de 2016 estableció la medición de la relación costo – beneficio en los procesos de cobro coactivo, consistente en que una vez decretada la medida cautelar sobre un bien y antes de fijar fecha para la práctica de la diligencia de secuestro, el funcionario de cobro competente mediante auto de trámite debe decidir sobre la relación costo – beneficio del bien, conforme a los criterios que establezca el Director General de la DIAN mediante resolución. En caso de que la relación costo –beneficio sea negativa, el funcionario de cobro competente se debe abstener de practicar la diligencia de secuestro y levantar la medida cautelar dejando el bien a disposición del deudor o de la autoridad competente, según corresponda, y continuar con las demás actividades del proceso de cobro, además aquellos procesos de cobro con medidas cautelares decretadas o perfeccionadas a la fecha de entrada de vigencia de la Ley 1819, deben ser objeto de medición de la relación costo
– beneficio.

Una vez que está en firme el avalúo, la entidad pública debe realizar el remate de bienes de manera directa o a través de entidades de derecho público o privado, y adjudicará los bienes a favor de la Nación en caso de declararse desierto el remate después de la tercera licitación por el porcentaje de esta última, conforme a las normas del Código General del Proceso, en la forma y términos establecidos por el reglamento, inclusive se puede hacer el remate de bienes de forma virtual. Los bienes adjudicados a favor de la Nación dentro de los procesos de cobro coactivo y los concursales se pueden administrar y disponer directamente por la DIAN, mediante venta, donación entre entidades públicas, destrucción y/o gestión de residuos o chatarrización, en la forma definida por las normas pertinentes; también se puede hacer entrega de los bienes para su administración y/o venta al Colectivo de Activos de la Nación, Central de Inversiones (CISA). Aquellos gastos en que se incurre por parte de CISA para la administración y venta de los bienes adjudicados a favor de la Nación en los procesos de cobro coactivo y los procesos concursales se pagan con cargo al presupuesto de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

En cualquier etapa del procedimiento administrativo de cobro coactivo el deudor puede efectuar la celebración de acuerdo de pago con la Administración, caso en el cual se suspende el proceso de ejecución y se levantarán las medidas preventivas que hayan sido decretadas, no obstante sin perjuicio de la exigibilidad de garantías, cuando se declare el incumplimiento del acuerdo de pago, debe reanudarse el proceso de cobro si las mismas no son suficientes para satisfacer la totalidad de la obligación insoluta.

La DIAN cuenta con la facultad de demandar el pago de deudas fiscales por la vía ejecutiva ante los jueces civiles del circuito, para lo cual el Ministerio de Hacienda o la entidad competente pueden otorgar poderes a funcionarios abogados de la DIAN, o se puede efectuar la contratación de apoderados especiales siempre que sean abogados titulados. Para poder realizar el nombramiento de auxiliares la DIAN puede elaborar listas propias, contratar expertos, utilizar la lista de auxiliares de la justicia y tales actuaciones junto con la designación, remoción y responsabilidad de los auxiliares se rigen por las normas del Código General del Proceso aplicables a los auxiliares de la justicia; los honorarios de estos se fijan por el funcionario ejecutor conforme a las tarifas que la Administración establezca.

Los títulos de depósito efectuados a favor de la DIAN y que correspondan a procesos de cobro coactivo adelantados por la misma, que no sean reclamados por el contribuyente dentro del año siguiente a la terminación del proceso, así como aquellos de los cuales no se localiza al titular, ingresan como recursos del Fondo de Gestión Tributaria.

Los funcionarios ante quienes se adelantan o tramitan sucesiones, si la cuantía de los bienes asciende a una suma superior a 700 UVT, deben informar previamente a la partición el nombre del causante y el avalúo o valor de los bienes, si dentro de los veinte días siguientes a la comunicación la DIAN no se ha hecho parte el funcionario puede continuar con los trámites correspondientes. Los herederos, asignatarios o legatarios pueden solicitar el acuerdo de pago por las deudas fiscales de la sucesión y en la resolución que lo apruebe, se autorizará al funcionario para que proceda a tramitar la partición de los bienes sin necesidad de que exista el pago total de las deudas.

Respecto de los trámites concordatarios obligatorios y potestativos, el funcionario competente para adelantarlos debe notificar de inmediato y a través de correo certificado a la DIAN (Jefe de División de Cobranzas) el auto que abre el trámite, anexando la relación prevista para el efecto por el numeral 5, art. 4, Decreto 350 de 1989 para que la entidad se haga parte en dicho proceso de concordato. Del mismo modo se debe hacer la notificación de los autos de calificación y graduación de créditos, los que ordenan el traslado de los créditos, los que convocan a audiencias concordatarias, los que declaran el cumplimiento del acuerdo celebrado y los que abren el incidente de incumplimiento; la omisión de respetar estos mandatos del Estatuto Tributario genera la nulidad de la actuación de la providencia que dependa de la providencia cuya notificación no se hizo, a menos que la Administración de Impuestos haya actuado sin proponerla. El representante de la DIAN puede intervenir en las deliberaciones o asambleas de acreedores concordatarios con el fin de garantizar el pago de las acreencias de la entidad, además las decisiones tomadas con ocasión del concordato no modifican ni afectan el monto de las deudas fiscales ni el de los intereses correspondientes y al igual, el plazo concedido en la fórmula concordataria para la cancelación de créditos fiscales no puede ser superior al estipulado por las reglas del Estatuto Tributario para las facilidades de pago.

Al entrar la sociedad comercial o civil en cualquiera de las causales de disolución contempladas en las normas se debe dar aviso por medio de su representante legal, dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se haya generado el hecho que produjo la causal de disolución, a la oficina de cobranzas de la DIAN ante la cual sea contribuyente, responsable o agente retenedor, con el fin de que se le comunique a esta sobre las deudas fiscales de plazo vencido a cargo de la sociedad; los liquidadores deben procurar el pago de las deudas de la sociedad respetando las reglas de prelación de créditos fiscales. Los representantes legales que omitan dar aviso oportuno a la DIAN y los liquidadores que desconozcan la prelación de créditos fiscales, se hacen solidariamente responsables por las deudas insolutas que sean fijadas por la Autoridad de Impuestos, sin perjuicio de responsabilidad indicada en el artículo 794 del Estatuto Tributario entre los socios y accionistas y la sociedad.

Para la intervención de la Administración basta con que los funcionarios acrediten su personería mediante la exhibición del auto comisorio proferido por el superior respectivo, en todos los procesos en que interviene la DIAN esta debe remitir la liquidación de los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e interese a cargo del deudor dentro de los 20 días siguientes al recibo de la respectiva comunicación o aviso, y si al vencer dicho término no se hace entonces el juez, liquidador o funcionario correspondiente puede continuar el proceso o diligencia sin perjuicio de hacer valer las deudas fiscales u obligaciones tributarias pendientes, que se conozcan o deriven de dicho proceso y de las que se hagan valer antes de la respectiva sentencia, aprobación, liquidación u homologación; además la intervención de la DIAN en los procesos de sucesión, liquidación empresarial o reorganización se puede hacer sin perjuicio de la acción de cobro coactivo administrativo.

En los procesos de sucesión, concordatarios, concurso de acreedores, insolvencia, intervención, liquidación voluntaria, judicial o administrativa en los cuales interviene la DIAN, se deben efectuar las reservas correspondientes constituyendo el respectivo depósito o garantía, en el caso de existir algún proceso de determinación o discusión en trámite. La DIAN puede efectuar la clasificación de la cartera pendiente de cobro en prioritaria y no prioritaria de acuerdo con los criterios legales tales como la cuantía de la obligación, solvencia de los contribuyentes, periodos gravables y la antigüedad de la deuda; además los procesos de cobro solo pueden ser examinados por el contribuyente o su apoderado legalmente constituido, o abogados autorizados mediante memorial presentado personalmente por el contribuyente.