CONSEJO DE EST ADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero Ponente: César Hoyos Salazar
Santafé de Bogotá, D.C., catorce (14) de
noviembre de mil novecientos Noventa y seis (1996).
Radicación
número 894
Ref.
: Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá.
Manera
de distribuir el 3% de las ventas brutas de
energía
a que se refiere el art. 45 de la ley 99 de
1993.
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El señor Ministro del Interior, doctor
Horacio Serpa Uribe, a solicitud del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C.,
doctor Antanas Mockus Sivickas, formula a la Sala la siguiente consulta:
"Debe la
Empresa de Energía de Bogotá incluir al Departamento Técnico Administrativo del
Medio Ambiente (DAMA) en la distribución del 3% de las ventas brutas de energía
por generación propia a que se refiere el numeral 1° del artículo 45 de la ley
99 de 1993?".
1. CONSIDERACIONES
1.1 Naturaleza jurídica de las
corporaciones autónomas regionales. Las corporaciones autónomas regionales
tuvieron su origen en el acto legislativo número 5 de 1954, con fundamento en
el cual el gobierno nacional creó, inicialmente, la Corporación Autónoma
Regional del Cauca mediante el decreto ley 3110 de 1954.
Tradicionalmente se había considerado a
las corporaciones autónomas regionales como establecimientos públicos del orden
nacional. Esto, a raíz del texto del citado acto legislativo y de la
interpretación que se hacía del ordinal 10° del artículo 76 de la Constitución
Política anterior, modificado por el artículo 11 del acto legislativo número 1
de 1968, según el cual correspondía al Congreso, mediante ley, "expedir
,los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros
establecimientos públicos" .
La anterior concepción ha sido discutida
luego de la expedición de la Constitución Política de 1991, que en virtud de su
vocación descentralista, trajo innovaciones a nivel territorial.
En efecto, la nueva Constitución indico en
el numeral 7° del artículo 150, diversas facultades inherentes al Congreso,
relacionadas con la estructura de la administración nacional, las cuales son
ejercidas por medio de la , expedición de leyes. Entre ellas se encuentra la de
"reglamentar la creación' y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales dentro de un régimen de autonomía" .
Precisamente el Congreso ejercio6 tal
facultad mediante la expedición de la ley 99 del 22 de diciembre de 1993
"Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
sector o público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y
los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental
-SINA –y se dictan otras disposiciones" .
Esta ley tiene el1carácter 'de ordinaria,
naturaleza que le fue reconocida en la sentencia C-423 de 1994 de la Corte Constitucional, aunque dos
magistrados salvaron su, voto. porque, a su juicio, la ley que reglamenta las
corporaciones debe ser la orgánica de ordenamiento territorial (arts. 151 .y
288 de la Constitución), a la cual estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa, dando cabida a la iniciativa de las entidades territoriales.
La ley 99 de 1993 trae los títulos VI y
VII, en los cuales se encuentran las normas que regulan la naturaleza jurídica,
los órganos de dirección y administración y las funciones de las corporaciones
autónomas regionales ; así como la conservación o sustitución de la
denominación, de la sede y de "la jurisdicción territorial de algunas de
las existentes, la modificación, transformación o reestructuración de otras y
la creación de. nuevas.
El artículo 23 de dicha ley determinó de
manera concreta la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas
regionales, la cual, a su vez, ha suscitado controversia.
Dice así la norma: "Naturaleza
jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de
carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades
territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo
ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica,
dotados de autonomía administrativa y
financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de
su jurisdicción el medio ambiente y los
recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones
legales y las políticas del Ministerio
del Medio Ambiente.
Exceptúase del régimen jurídico aplicable
por esta ley a las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corporación Autónoma
Regional del Río Grande de la Magdalena, creada por el artículo 331 de la
Constitución Nacional, cuyo régimen especial lo establecerá la ley"
(Subraya la Sala). ..
La ley a que se refiere el último inciso
es la ley 161 del 3 de agosto de 1994.
La controversia se ha planteado luego de
la aludida sentencia C-423 de 1994
(septiembre 29) de la Corte Constitucional, en la cual ésta sostuvo que
las corporaciones autónomas regionales son establecimientos públicos que tienen
como finalidad la de promover y encauzar el desarrollo económico y social del
territorio comprendido bajo su jurisdicción, atendiendo de manera especial a la
conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos naturales. El
aludido salvamento de voto sostiene que las mencionadas corporaciones no son
establecimientos públicos sino que, por el contrario, tienen. una naturaleza
jurídica propia, distinta de otras entidades descentralizadas, en cuanto se les
atribuye un carácter corporativo proveniente de la integración de entidades
territoriales, vinculadas entre sí por razones geográficas, geopolíticas y
ecológicas, y un objeto específico, relacionado con la conservación del. medio
ambiente y de los recursos naturales renovables. Expresa, igualmente, que la
creación de corporaciones autónomas regionales como entes nacionales,
contraviene el carácter autónomo y regional que les atribuye la Constitución.
Por último, señala el mismo salvamento de
voto que no se ve como podrá conciliarse el concepto de establecimiento público
nacional, proveniente de la voluntad unilateral del centro de la organización
del Estado, expresada en la ley, con la voluntad asociativa entre entidades
territoriales, a partir de la cual deberían surgir las corporaciones autónomas
regionales.
Posteriormente, la Corte Constitucional,
en sentencia C-593 de 1995 (diciembre 7 ) , sobre la constitucionalidad de
algunas normas de la ley 161 de 1994, afirmo que las corporaciones autónomas
regionales son entidades
administrativas del orden nacional- que pueden representar a la nación
dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7° del artículo
150 de la Constitución, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún
ministerio departamento administrativo y las catalogo, finalmente, como
organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades
territoriales, y entre la administraci6n central nacional y la descentralizada
por servicios y territorialmente.
Por su parte, esta Sala ha conceptuado,
con base en el artículo 63 de la ley 179 de 1994 (compilado en el articulo 4°
del decreto 111 de 1996), que para
los solos efectos presupuestales, se les aplican a las corporaciones autónomas regionales las
disposiciones que rigen los
establecimientos públicos del orden
nacional (consultas 814 y 830 del 29 de abril y 28 de mayo de 1996).
La Sala ha sostenido que "la ley 99
no encuadro estas entidades dentro de una categoría particular de entidades
descentralizadas (pues no están constitucional ni legalmente calificadas como
establecimientos públicos, a diferencia del régimen anterior), ni determino el
orden o nivel administrativo al que pertenecen (no obstante estar integradas
por entidades territoriales), lo cual trae como primera consecuencia jurídica
la inaplicación de regímenes generales propios de otras clases de entidades"
( consulta 814 del 29 de abril de 1996, citada en las consultas 830 y 836 del
28 de mayo y 29 de julio del mismo año) .
En suma, las corporaciones aut6nomas
regionales vienen a ser ahora unas entidades sui generis, en la medida
en que son "entes corporativos de carácter público" como dice la
norma, creados por el Congreso nacional, pero conformados por las entidades
territoriales que hacen parte de un ecosistema o de una unidad geográfica.
1.2 Las corporaciones autónomas
regionales son creadas por la ley. La ley 99 de 1993 es clara en el articulo
23, al determinar que la creación de las corporaciones autónomas regionales
debe ser por ley. De hecho, se constata en los artículos 33 a 38 y 41 de dicha
ley, la creación mediante ésta, de diecisiete ( 17) corporaciones.
Sobre este punto se pronuncio la Corte
Constitucional en la aludida sentencia C-423 de 1994, cuando indico que el
Congreso de la República es el órgano que tiene la competencia in genere, para
hacer las leyes y por tanto, es el autorizado para crear las corporaciones
autónomas regionales, en cuanto es el titular de tal competencia.
Precisó la Corte que, sin embargo, es
necesario que el Congreso, al
reglamentar la creación y el funcionamiento de las corporaciones
autónomas regionales, respete la
autonomía de los departamentos y municipios para administrar los asuntos seccionales, planificar y promover su
desarrollo económico y preservar el ambiente, para que así no se produzca una usurpación de competencias que deje sin
funcionamiento a las entidades
territoriales.
Finalmente, sostuvo la Corte que debido a
que las corporaciones autónomas regionales pueden funcionar fuera de los
límites territoriales de un departamento, en razón de que el derecho a gozar de
un ambiente sano supera cualquier consideraci6n territorial, las asambleas
departamentales y los concejos municipales no pueden ordenar su creación ,
ya que sólo están facultados para
dictar ordenanzas y acuerdos que no superen sus límites espaciales. Añadió la Corte que lo anterior
no obsta para que las asambleas y los
concejos, dentro de la órbita de su competencias, creen establecimientos públicos con el fin de velar por un
desarrollo sostenible en el respectivo departamento o municipio.
Cabe destacar, en relación .con el punto
de la creación de estas corporaciones sólo
por el Congreso nacional, que los dos magistrados que hicieron el
mencionado salvamento de voto, manifestaron su desacuerdo afirmando que el
Congreso de la República únicamente está facultado para reglamentar, por vía general, la creación y el
funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, pero la creación en
estricto sentido, deberá estar en cabeza del organismo que la ley determine
y deberá someterse a los requisitos, trámites y condicionamiento que el
legislador, en cumplimiento de su
función general, haya dispuesto.
1.3 La transferencia del 3% del
sector eléctrico, establecida por el artículo 45 de la ley 99/93, está otorgada
a las corporaciones autónomas regionales. El primer inciso del artículo 45 de
la ley 99 de 1993 dispone:
"Transferencia del sector
eléctrico. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia
nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las
ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que
para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la
siguiente manera:
1. El 3% para las
Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción en el área donde se
encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse" que será
destinado a la protección del medio ambiente ya la defensa de la cuenca
hidrográfica y del área de influencia del proyecto.
2. El 3% para los
municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, distribuidos de la siguiente manera:
a. El 1.5% para los
municipios y distritos de la cuenca, hidrográfica que surte el embalse,
distintos a los que trata el literal siguiente:
b. El 1.5% para loS,
municipios y distritos donde se encuentra el embalse".
Como se aprecia, el numeral 1 ° de esta
norma busca proveer de recursos a las corporaciones autónomas regionnales
afectadas por la centra hidroeléctrica, con la cual la respectiva empresa
produce la energía, siendo ellas las exclusivas destinatarias de la mencionada
transferencia, la cual tiene también una finalidad específica: la protección
del medio ambiente y de la cuenca hidrográfica influenciada por el proyecto.
Es así, como, según se desprende de la
consulta, 'la Empresa de' Energía Eléctrica de Bogotá distribuye el 3% indicado
en el numeral 1° del artículo 45, entre la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca -CAR- , la Corporación Autónoma Regional del Guavio -CORPOGUA VIO-
y la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía -CORPORINOQUIA- , las cuales
son las que tienen jurisdicci6n en el área.
Ahora bien, el Departamento Técnico
Administrativo del Medio Ambiente - DAMA- no constituye jurídicamente una
corporación autónoma regional, toda vez que no goza de la naturaleza jurídica
de esta clase de entidades, conforme 1'0 ha establecido el artículo 23 de la
ley 99 de 1993, aun cuando dentro de sus funciones se encuentren las de
proteger el medio ambiente y los recursos naturales renovables, ya que no fue
creado por la ley como un "ente corporativo de carácter público", conformado
por varias entidades territoriales integrantes de un ecosistema o unidad
geográfica, sino que, como: lo menciona la misma consulta, fue creado por el
Acuerdo No.9 de 1990 del Concejo del entonces Distrito Especial de Bogotá, como
una dependencia de 'la administración central del Distrito, a la cual el
decreto distrital 797 de 1993 le confirió una serie de funciones en el campo de
la defensa del medio ambiente. Por
tanto, no es la actividad en beneficio del medio ambiente la que sirve para
determinar, la participación establecida en el numeral 1° del art. 45 de la ley
99 de 1993 sino la naturaleza jurídica de corporación autónoma regional.
En este orden de ideas, y con base en los
planteamientos expuestos en materia constitucional y legal acerca de las
corporaciones autónomas regionales, es preciso concluir que el carácter
ambiental de las funciones' del DAMA no le otorga por sí mismo la naturaleza
jurídica de corporación autónoma regional , para ser considerado beneficiario
del 3% a que se refiere el numeral 1° del artículo 45.
2. LA SALA RESPONDE :
El Departamento Técnico Administrativo del
Medio Ambiente -DAMA- del Distrito Capital de Santafé de Bogotá no tiene la
naturaleza jurídica de una corporación autónoma regional y, por esta razónn,
no' es beneficiario del 3% de las
ventas brutas de energía por generación propia, que debe transferir, de acuerdo
con el numeral 1° del artículo, 45 de la ley 99 de 1993, la Empresa de Energía
de Bogotá a. las corporaciones autónomas regionales que tienen jurisdicción en
el área de los proyectos energéticos de dicha empresa.
Transcríbase al señor ministerio del
Interior. Igualmente, enviase copia a la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la Republica.
|
LUIS CAMILO
OSORIO ISAZA Presidente de
la Sala |
MARIA ELENA
GIRALDO GOMEZ |
|
JAVIER HENAO
HIDRÓN |
CESAR HOYOS
SALAZAR |
ELIZABETH CASTRO
REYES
Secretaria de la
Sala