Bogotá D. C., nueve (9) de agosto
de dos mil seis (2006).
Referencia: expediente D-6168
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 60 (parcial) de la
ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”; y el artículo
2º. (parcial) de la ley 901 de 2004, “por medio de la cual se prorroga la
vigencia de la ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la ley 863 de 2003
y se modifican algunas de sus disposiciones”
Actor: José Cipriano León Castañeda
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez
cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano José Cipriano León Castañeda solicita a la
Corte Constitucional la declaración de inconstitucionalidad
del artículo 60 (parcial) de la ley 610 de 2000 “por la cual se establece el
trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las
contralorías”, y del artículo 2º. (parcial) de la ley 901 de 2004, “por
medio de la cual se prorroga la vigencia de la ley 716 de 2001, prorrogada y
modificada por la ley 863 de 2003 y se modifican algunas de sus disposiciones”,
por considerar que vulneran lo dispuesto en los artículos 1º., 2º., 13, 25,
29, 40-7, 53, 54, 69, 93, 125 y 334 de la Constitución Política. Además,
considera que las normas atacadas desconocen lo dispuesto en el artículo 23 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos y en los artículos 2º. y 25 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, como también los artículos
1º. y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
La demanda fue admitida mediante
auto del 8 de febrero de 2006 y en esta providencia se dispuso: i) comunicar la
iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a la Contraloría General de la
República, a la Contraloría General del Departamento de Cundinamarca, a la
Contraloría General del Departamento de Antioquia y al Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública; ii) ordenar la fijación en
lista de las normas acusadas y simultáneamente correr traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; iii)
invitar a las facultades de derecho de la Universidad Nacional de Colombia,
Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Universidad Libre y de los Andes; como
también al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, para que aportaran su
opinión sobre el asunto de la referencia.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto del Jefe
del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en relación
con la presente demanda.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se
transcribe a continuación el texto de las normas subrayando los apartes
impugnados:
(Agosto
15)
Diario
Oficial No. 44.133, de 18 de agosto de 2000
Por
la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO
60. BOLETÍN DE RESPONSABLES FISCALES. La Contraloría General de la República publicará con
periodicidad trimestral un boletín que contendrá los nombres de las personas
naturales o jurídicas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad
fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en
él.
Para efecto de lo anterior, las
contralorías territoriales deberán informar a la Contraloría General de la
República, en la forma y términos que esta establezca, la relación de las
personas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal, así
como de las que hubieren acreditado el pago correspondiente, de los fallos que
hubieren sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y
de las revocaciones directas que hayan proferido, para incluir o retirar sus
nombres del boletín, según el caso. El incumplimiento de esta obligación será
causal de mala conducta.
Los representantes legales, así como
los nominadores y demás funcionarios competentes, deberán abstenerse de
nombrar, de dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato con quienes
aparezcan en el boletín de responsables, so pena de incurrir en causal de mala
conducta, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 6º de la ley 190 de 1995. Para cumplir con
esta obligación, en el evento de no contar con esta publicación, los servidores
públicos consultarán a la Contraloría General de la República sobre la
inclusión de los futuros funcionarios o contratistas en el boletín.
LEY 901 DE 2004
(Julio 26)
Diario Oficial No. 45.622, de 27 de
julio de 2004
RAMA LEGISLATIVA - PODER PÚBLICO
Por medio de la cual se prorroga la
vigencia de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la Ley 863 de 2003
y se modifican algunas de sus disposiciones.
ARTÍCULO 2º. Modifíquese y adiciónese al
artículo 4o de la Ley 716 de 2001, el cual quedará así:
Artículo 4º. Depuración de saldos
contables. Las entidades públicas llevarán a cabo las gestiones necesarias que
permitan depurar los valores contables que resulten de la actuación anterior,
cuando corresponda a alguna de las siguientes condiciones:
a) Valores que afecten la situación
patrimonial y no representen derechos, bienes u obligaciones ciertos para la
entidad;
b) Derechos u obligaciones que no
obstante su existencia no es posible realizarlos mediante la jurisdicción
coactiva;
c) Derechos u obligaciones respecto
de los cuales no es posible ejercer su cobro o pago, por cuanto opera alguna
causal relacionada con su extinción, según sea el caso;
d) Derechos u obligaciones que
carecen de documentos soporte idóneos a través de los cuales se puedan
adelantar los procedimientos pertinentes para obtener su cobro o pago;
e) Cuando no haya sido legalmente
posible imputarle a alguna persona el valor por la pérdida de los bienes o
derechos;
f) Cuando evaluada y establecida la
relación costo beneficio resulte más oneroso adelantar el proceso de que se
trate;
g) Los inmuebles que carecen de
título de propiedad idóneo y respecto de los cuales sea necesario llevar a cabo
el proceso de titulación para incorporar o eliminar de la información contable,
según corresponda.
PARÁGRAFO 1o. Para efectos del
cumplimiento de lo dispuesto en esta ley, las entidades podrán contratar la
realización del proceso de depuración contable con contadores públicos, firmas
de contadores o con universidades que tengan facultad de contaduría pública
debidamente reconocida por el Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 2o. Los derechos y
obligaciones de que trata el presente artículo, y cuya cuantía sea igual o
inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, solo
requerirán prueba sumaria para que sean depurados de los registros contables de
las entidades públicas.
PARÁGRAFO 3o. Las entidades
estatales para relacionar las acreencias a su favor pendientes de pago deberán
permanentemente en forma semestral, elaborar un boletín de deudores morosos,
cuando el valor de las acreencias supere un plazo de seis (6) meses y una
cuantía mayor a cinco (5) salarios mínimos legales vigentes. Este boletín
deberá contener la identificación plena del deudor moroso, bien sea persona
natural o jurídica, la identificación y monto del acto generador de la
obligación, su fecha de vencimiento y el término de extinción de la misma.
Las personas que aparezcan
relacionadas en este boletín no podrán celebrar contratos con el Estado, ni
tomar posesión de cargos públicos, hasta tanto demuestren la cancelación de la
totalidad de las obligaciones contraídas o acrediten la vigencia de un acuerdo
de pago.
El boletín será remitido
al Contador General de la Nación durante los primeros diez (10) días calendario
de los meses de Junio y Diciembre de cada anualidad fiscal. La Contaduría
General de la Nación consolidará y posteriormente publicará en su página Web el
boletín de deudores morosos del Estado, los días 30 de julio y 30 de enero del
año correspondiente.
La Contaduría General de la Nación
expedirá los certificados de que trata el presente parágrafo a cualquier
persona natural o jurídica que lo requiera. Para la expedición del certificado
el interesado deberá pagar un derecho igual al tres por ciento (3%) del salario
mínimo legal mensual vigente. Para efectos de celebrar contratos con el Estado
o para tomar posesión del cargo será suficiente el pago de derechos del
certificado e indicar bajo la gravedad del juramento, no encontrarse en
situación de deudor moroso con el erario o haber suscrito acuerdos de pago
vigentes.
La Contraloría General
de la República y demás órganos de control fiscal verificarán el cumplimiento
por parte de las entidades estatales de la presente obligación.”
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para el actor, los textos impugnados
desconocen lo dispuesto en el artículo 40-7 de la Carta Política, según el cual
todo ciudadano tiene derecho a acceder a cargos públicos. Las normas acusadas
limitan y restringen este derecho, vulnerando el artículo 40 superior.
Respecto del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos de la Carta de las Naciones Unidas, el demandante estima
vulnerado el artículo 25, literal c). En el mismo sentido considera que las
normas impugnadas desconocen lo dispuesto en el artículo 23 de la Convención
Americana de Derechos Humanos.
Después de transcribir las normas de
derecho internacional, el actor concluye que las disposiciones de la
Constitución Política y las de derecho internacional, reconocen el derecho de
las personas a acceder a funciones públicas en condiciones de igualdad y sin
restricciones, de lo cual concluye que las normas acusadas son inexequibles por
cuanto limitan en forma discriminatoria el derecho a acceder a cargos públicos
por deudas económicas con el Estado.
En relación con el artículo 13 de la
Carta Política, explica el accionante que todas las personas tienen derecho al
mismo trato y protección por parte de las autoridades, es decir, no se puede
discriminar al que tiene deudas con el Estado, pues también puede ingresar a
cargos públicos.
Respecto del artículo 125 de la
Constitución Política, considera que los textos demandados lo contradicen por
cuanto los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades
para ingresar a un cargo de carrera deberán estar en la ley, pero no se permite
al legislador limitar este derecho cuando el ciudadano tiene deudas con el
Estado, impidiéndole concursar y acceder a la función pública hasta tanto pague
o llegue a un acuerdo de pago, pues si el ciudadano no tiene empleo, carece de
ingresos, “entonces, cómo anticipadamente va a pagar deudas o hacer un acuerdo
de pagos?”
Con los mismos argumentos, considera
el accionante que las normas demandadas vulneran lo dispuesto en el artículo 2º
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 1º de la
Convención Americana de Derechos Humanos. Señala que las normas internacionales
impiden la discriminación y las limitaciones para acceder a cargos públicos por
posiciones económicas, entre ellas tener deudas con el Estado, situación que se
agudiza cuando el ciudadano se encuentra desempleado y el Estado evita que éste
ingrese a un cargo público.
Luego de transcribir el protocolo
adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, en materia de derechos
económicos, sociales y culturales, protocolo de San Salvador, artículo 2º,
concluye el demandante que las normas atacadas vulneran la efectividad de los
derechos que allí se consagran al limitar y discriminar el ingreso a cargos
públicos por deudas económicas o fallos de responsabilidad fiscal.
El demandante transcribe los
artículos 4º y 5º del mismo protocolo, para explicar que los Estados partes
sólo pueden establecer restricciones y limitaciones al goce de los derechos
allí previstos, mediante leyes promulgadas con el efecto de preservar el
bienestar social dentro de una sociedad democrática en la medida que no
contradigan el propósito y razón de los mismos.
Agrega el demandante que el Estado
tiene la obligación de ubicar laboralmente a las personas, promover la
prosperidad y mejorar la calidad de vida de los habitantes, en los términos del
artículo 54 de la Carta Política, disposición que entra en contradicción con
las normas demandadas al limitar a los trabajadores el acceso a las funciones
públicas.
El actor menciona a los deudores
morosos del ICETEX que aparecen reportados en la central de información de la
Contaduría General de la Nación, donde, en su criterio, se vulnera el artículo
69 superior, pues no se facilitan los mecanismos financieros para que todas las
personas ingresen a la educación superior ya que se imponen tasas del 24% anual
y se reduce el tiempo de amortización. Concluye, que: “El Estado arbitrario
NO PERMITE EL PAGO DE SUS DEUDAS al ciudadano(a), vulnerando derechos
fundamentales como el no permitir el acceso a un cargo público”.
En relación con el artículo 25 de la
Carta Política, concordante con el artículo 6º del Protocolo de San Salvador,
de la Convención Americana de Derechos Humanos, explica que se trata de un
derecho fundamental que resulta sometido a discriminación por el Estado quien
limita el ingreso laboral a quienes tienen deudas estatales.
Respecto del derecho al debido
proceso, recuerda que las entidades estatales tienen el poder propio de la
jurisdicción coactiva permitiendo que los reportes sobre deudas pasen a la
central de información de la Contaduría General de la Nación, para impedir que
determinadas personas ingresen a cargos públicos, sin un debido proceso
administrativo que les permita el derecho de defensa, a fin de establecer si la
deuda es real y si la misma tiene soporte en normas legales, se encuentra en
firme, o se ha agotado la vía gubernativa, pues, en su criterio, se puede
reportar la deuda sin que haya sido admitida la demanda ante la jurisdicción
administrativa.
Concluye que las restricciones y
limitaciones para ingresar a un cargo público, derivadas de deudas con el
Estado, son inconstitucionales por desconocer lo establecido en la Carta
Política y en los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados
por el Congreso de la República.
IV. INTERVENCIONES
Departamento
Administrativo de la Función Pública
Mediante
escrito recibido en la Secretaría de la Corte el 2 de marzo del año en curso, la
representante del Departamento Administrativo de la Función Pública expuso
argumentos destinados a defender la exequibilidad de los textos acusados. Así,
en relación con el inciso primero del parágrafo tercero del artículo 2º de la
ley 901 de 2004, señala la interviniente que su texto se aviene a lo dispuesto
en el artículo 1º de la Carta Política, pues esta norma prevé entre los fines
del Estado el de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución; señala que la Contaduría General de la Nación es la
institución responsable de determinar las políticas, principios y normas de
contabilidad que deben regir en el sector público colombiano, centralizando y consolidando
la información contable.
Explica
que el mecanismo de recopilación de dicha información es el boletín de deudores
morosos del Estado, el cual es la relación que elabora cada entidad pública de
las personas naturales y jurídicas que tienen acreencias con el Estado,
respaldadas en un título donde consta una obligación clara, expresa que puede
ser exigible, para que sea remitida a la contaduría General de la Nación,
permitiendo así que dicha entidad pueda llevar de manera detallada e inequívoca
el estado de las cuentas.
Agrega
la interviniente que la norma atacada crea una cultura de rendición de cuentas
que sirve de soporte a los procesos de control interno, político, fiscal,
disciplinario y ciudadano. Con este argumento, según la representante del
Departamento Administrativo de la Función Pública, se defiende la exequibilidad
de la norma, pues ella no obstaculiza el acceso a ocupar cargos públicos, sino
que propende por la moralidad y la transparencia en el manejo de los recursos
públicos.
En
cuanto al inciso segundo del parágrafo tercero del artículo 2º de la ley 901 de
2004, explica la interviniente que sobre el mismo ya se había pronunciado la
Corte mediante la sentencia C-1083 de 2005, es decir, en su criterio, operó el
fenómeno de la cosa juzgada.
Respecto
del artículo 60 de la ley 610 de 2000, la interviniente cita un aparte de la
sentencia C-1083 de 2000, según el cual la norma demandada es conforme con lo
dispuesto en la Carta Política. Con fundamento en estos argumentos, pide a la
Corte desestimar los cargos formulados por el demandante.
Ministerio
de la Protección Social
La
representante del Ministerio de la Protección Social hizo llegar el día 3 de
marzo del año en curso un escrito destinado a defender las normas acusadas.
Para la apoderada del Ministerio, el artículo 60 de la ley 610 de 2000
representa un mecanismo destinado a proteger la integridad patrimonial del
Estado, valiéndose de la publicidad de los nombres de los sujetos que han
resultado responsables por faltas de esta naturaleza, contribuyendo a la
eficacia de las funciones que competen a la Contraloría General de la
República.
Respecto
al artículo 2º de la ley 901 de 2004, explica la interviniente que la norma
procura defender la moralidad administrativa y proteger el patrimonio del
Estado a través de un boletín que contiene la identificación de las personas
responsables de acreencias pendientes a favor del Estado.
Para
la apoderada del Ministerio, las normas acusadas confieren al Estado
prerrogativas respecto de los administrados, entre ellas el poder coercitivo
frente a estos cuando se encuentren en situaciones descritas en la ley y que
merecen un reproche o sanción por parte del Estado. Respecto del derecho a la
igualdad, la agente del Ministerio considera que no hay violación, pues quien
adeuda al Estado no puede ser tratado igual que la persona que ha cumplido con
sus deberes.
Frente
a la presunta violación del derecho al trabajo, explica la representante del
Ministerio de la Protección Social que se trata de un valor fundante del Estado
que no es absoluto y, por lo tanto, no puede ser invocado en defensa de labores
ilícitas; considera que la norma crea una inhabilidad respecto de quien sea
considerado responsable fiscal, circunstancia que permite al legislador limitar
el ingreso de deudores morosos a la función pública.
Facultad
de jurisprudencia de la Universidad del Rosario
El
representante de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario
intervino para solicitar a la Corte que declare estarse a resuelto en la
sentencia C-877 de 2005, pues mediante esta providencia fueron declarados
exequibles los preceptos que ahora se demandan.
Contaduría
General de la Nación
El
apoderado de la Contaduría General de la Nación interviene para solicitar a la Corte
que se declare inhibida para tomar una decisión de fondo, por cuanto los cargos
no fueron debidamente sustentados por el demandante y los mismos adolecen de
falta de claridad y especificidad, por cuanto no analizan la relación que
existe entre la norma atacada y la Constitución, como tampoco deducen
argumentos que permitan discutir la exequibilidad de la misma.
Agrega
que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada respecto de los textos impugnados,
puesto que mediante la sentencia C-1083 de 2005 la Corte declaró inexequibles
los incisos 2º y 4º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de
2004.
Contraloría
General de la República
El
apoderado de la Contraloría General de la República intervino para defender la
exequibilidad de las normas demandadas, pues el Estado tiene la atribución de
imponer restricciones a las personas que pretenden ejercer una función pública,
más aún si se considera que las personas que prestan sus servicios en entes
oficiales deben ser de las más altas condiciones de probidad, evitando que
tengan cuentas pendientes con el Estado.
En
su criterio, las normas acusadas no son desproporcionadas, por cuanto se
ajustan a los principios constitucionales de solidaridad y eficiencia, dando la
posibilidad a las personas de acceder a la función pública cuando cumplan las
obligaciones con el Estado. En cuanto al fin constitucional, el apoderado de la
Contraloría lo relaciona con la protección del interés general, representado
con la escogencia de las personas más idóneas para la prestación de la función
pública.
En
cuanto al derecho al trabajo, considera el agente de la Contraloría que las
normas demandadas no vulneran la Carta Política, pues ellas se limitan a atacar
los focos de corrupción que se presentan a gran escala, por cuanto la
elaboración del boletín de deudores morosos no proscribe el derecho al trabajo,
sino que procura que las personas reportadas paguen sus obligaciones y con ese
recaudo se puedan cumplir las funciones del Estado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la
Nación, en concepto recibido en la Secretaría General de la Corte el día 3 de
abril del presente año, solicita a esta Corporación que se hagan los siguientes
pronunciamientos:
1. Estarse a lo resuelto en la
sentencia C-1083 de 2005 que declaró inexequible el inciso segundo y cuarto del
parágrafo tercero del artículo 2º. de la ley 901 de 2004, y exequibles los
incisos primero, tercero y quinto del parágrafo tercero del artículo 2º de la
ley 901 de 2004, que modificó y adicionó el artículo 4º de la ley 716 de 2001.
2. Declararse inhibida para
pronunciarse sobre la constitucionalidad del inciso tercero del artículo 60 de
la ley 610 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda, frente a los cargos
de violación del artículo 54 de la Constitución.
3. Declarar exequible el inciso tercero
del artículo 60 de la ley 610 de 2000, por la no vulneración de los
instrumentos internacionales, ni de los artículos 1, 2, 13, 40-7, 25 y 53 de la
Constitución Política.
El Procurador General de la Nación
empieza por explicar la existencia de cosa juzgada constitucional respecto de
los cargos formulados contra los incisos 1º y 2º del parágrafo 3º del artículo
2º de la ley 901 de 2004, que modificó y adicionó el artículo 4º de la ley 716
de 2001. En su criterio, la sentencia C-1083 de 2005, que declaró inexequibles
los incisos 2º y 4º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004,
tuvo como fundamento el trato desigual otorgado a los deudores morosos del
Estado, debido a que no había una justificación objetiva y razonable, es decir
se configuraba una discriminación negativa para los mismos, la cual contrariaba
el principio de igualdad, en concordancia con el artículo 40 superior, relativo
al derecho fundamental de acceso al ejercicio de funciones y cargos públicos;
el Procurador General recuerda que mediante la sentencia que se comenta fueron
declarados exequibles los incisos 1º, 3º y 5º del parágrafo demandado.
Por lo anterior, para la Vista
Fiscal existe una decisión de mérito sobre la constitucionalidad de las
disposiciones mencionadas, es decir, fue declarado exequible el inciso 1º e
inexequible el inciso 2º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004,
por el cargo de violación al debido proceso y a la igualdad respectivamente,
cargos que nuevamente son invocados en la presente demanda; por esta razón el
Ministerio Público solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia
C-1083 de 2005.
La solicitud de inhibición respecto
de los cargos formulados contra el inciso 3º del artículo 60 de la ley 610 de
2000, por violación del artículo 54 de la Carta Política, está basada en lo que
el Procurador General considera ineptitud sustantiva de la demanda, pues en
ella no aparecen cargos concretos en relación con el artículo 54 superior, es
decir, los cargos no son claros, ciertos, específicos, pertinentes ni
suficientes, tal como lo ha expuesto la Corte Constitucional.
El problema jurídico, según el Jefe
del Ministerio Público, aparece luego de separar dos materias: el boletín de
responsables fiscales a que alude el artículo 60 de la ley 610 de 2000 y el
boletín de deudores morosos previsto en el parágrafo tercero del artículo 2º de
la ley 901 de 2004, al cual ya se refirió la Corte Constitucional. Cada uno de
estos boletines está concebido a partir de diferentes finalidades y el problema
jurídico radica en establecer si la prohibición de nominar o contratar con
quienes aparecen en boletines de responsables fiscales se debe a la defensa de
intereses superiores que justifiquen las restricciones que puedan producirse
frente a los derechos a la igualdad, acceso al ejercicio de funciones públicas
y derecho a contratar con el Estado.
Para el Ministerio Público, la
prohibición de nominar o contratar a quienes aparecen en boletines de
responsables fiscales no vulnera los instrumentos internacionales, ni los
derechos a la igualdad, al acceso a cargos públicos ni el derecho al trabajo.
Explica la Vista Fiscal que el artículo 267 de la Carta Política, concordante
con los artículos 119 y 272 del mismo ordenamiento, establecen como finalidad
de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales,
realizar la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la
administración, en cuanto conllevan el manejo o inversión de recursos públicos.
En aplicación de las previsiones
constitucionales, el servidor público y el particular deben actuar
salvaguardando la integridad del patrimonio público y cultivando un proyecto
específico de gestión y resultados; la gestión fiscal está referida a la
administración o manejo de bienes o de dineros públicos en las diferentes
etapas de recaudo, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición,
bajo la vigilancia y control de las contralorías para garantizar la integridad
del patrimonio público en el ámbito de la gestión estatal.
Considera el Procurador General de
la Nación que la responsabilidad fiscal es de orden patrimonial y busca obtener
la reparación del daño al erario a través del pago de una determinada suma de
dinero por el responsable o deudor fiscal. Para hacer efectiva esta
responsabilidad la Contraloría cuenta con un mecanismo eficaz representado por
el boletín de responsables fiscales, documento que contiene los nombres de las
personas naturales o jurídicas a quienes se les ha dictado fallo con
responsabilidad fiscal y no han pagado la obligación respectiva.
Agrega el Jefe del Ministerio
Público que cuando el erario se ve lesionado como resultado de su inadecuado
manejo, el mayor interés del Estado es la recuperación del mismo, interés que
puede concurrir con el de la entidad perjudicada, lo cual es acorde con lo
dispuesto en la Carta Política, según la cual el fin del control fiscal es la
preservación y protección del patrimonio del Estado.
En cuanto a la presunta violación
del derecho a la igualdad, el Ministerio Público considera que las personas
contra quienes se ha dictado fallo de responsabilidad fiscal no están en la
misma situación de los deudores morosos del Estado, ni pueden compararse con
las personas con aquellas personas que no tienen deudas con el Estado.
Frente a la presunta violación del
derecho al trabajo, explica la Vista Fiscal que el acceso a la función pública
se funda en la selección basada en el mérito y la calidad de los aspirantes,
sin que hagan parte del núcleo esencial del derecho al trabajo la vocación de
ocupar ciertos puestos o cargos públicos, ni estar vinculado a una entidad en
particular. Agrega la Vista Fiscal que la garantía del derecho al trabajo no
reviste carácter absoluto y su ejercicio puede ser restringido mediante la
prohibición a los nominadores y representantes legales de las entidades
públicas, para que vinculen o contraten a un deudor fiscal.
El Procurador General de la Nación
concluye expresando que la norma demandada desarrolla la Constitución Política,
dando vigencia al principio de protección de los recursos presupuestales de la
Nación, haciendo prevalecer el interés general y el deber de velar por la
intangibilidad de los recursos públicos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de
la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo
241 de la Constitución Política.
2.
Cuestión preliminar. Cosa juzgada respecto de algunos de los preceptos
demandados.
2.1. La Corte
Constitucional, mediante sentencia C-877 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño,
declaró exequibles los artículos 60 de la Ley 610 de 2000 y parágrafo 3º del
artículo 2º de la Ley 901 de 2004, respecto de los cargos relacionados con la
presunta violación de los artículos 152 y 153 de la Carta Política. En aquella
oportunidad, el demandante consideró que las normas atacadas regulaban el
derecho fundamental de habeas data y que, por tal razón, el legislador
debió tramitar una ley estatutaria. La Corte consideró que tal vicio no se
presentaba y en esa medida declaró exequibles las disposiciones acusadas. Por
tanto, existe cosa juzgada relativa respecto de las expresiones que la Sala
examinará en el presente caso, la que no afecta la decisión en el presente
caso.
2.2. Mediante sentencia C-1083 de
2005, M.P. Jaime Araújo Rentería, la Corte declaró inexequibles los incisos 2º
y 4º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004. El
fundamento jurídico para declarar la inexequibilidad del texto trascrito, según
aparece en la sentencia C-1083 de 2005, fue el siguiente:
“Dicha
prohibición es contraria al principio de igualdad establecido en el Art. 13
superior, por desconocer el requisito de
proporcionalidad en sentido estricto que han señalado la doctrina constitucional
y la jurisprudencia de esta corporación, ya que el beneficio que se obtiene con
ella, esto es, la obtención del pago de los créditos a favor de las entidades
estatales y el saneamiento de su información contable y de sus finanzas, es muy
inferior a la afectación del derecho fundamental de acceso a los cargos
públicos consagrado en el Art. 40 de la Constitución, del que son titulares los
deudores relacionados en el boletín, de suerte que se genera una ostensible
desproporción, de mayor significado si se tiene en cuenta que por los graves
problemas económicos y sociales del país son muchos los deudores que resultan
convertidos en víctimas de tal medida por circunstancias ajenas a su voluntad.
En
este sentido cabe señalar numerosos ejemplos, entre ellos los casos de las
personas a quienes se ha impuesto una multa de tránsito que no pueden cancelar
en el plazo de seis (6) meses que prevé el aparte normativo demandado, o de las
personas que han obtenido la prestación de servicios de salud para sí mismas o
para sus familiares en hospitales públicos y no pueden efectuar su pago en el
mismo término, las cuales, por efecto de lo dispuesto en los incisos 2º y 4º de
dicho segmento, resultan privadas del ejercicio del citado derecho fundamental
sin justificación válida a la luz de la Constitución”
(…)
En
consecuencia, el trato desigual otorgado por los incisos 2º y 4º del parágrafo
3º del Art. 2º de la Ley 901 de 2004 a los deudores morosos del Estado no tiene
una justificación objetiva y razonable y configura así una discriminación
negativa de los mismos, contraria al principio de igualdad previsto en el Art.
13 de la Constitución, en concordancia con lo dispuesto en el Art. 40 ibídem
sobre el derecho fundamental de acceso a los cargos públicos. Por ello, la Corte
los declarará inexequibles[1].
Como en el presente caso se ha
demandado nuevamente el inciso 2º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004,
declarado inexequible, es claro que sobre este
ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y, por lo
tanto, la Corte resolverá sobre este punto estarse a lo resuelto en la
sentencia C-1083 de 2005.
En relación con el inciso 1º del
parágrafo 3º del mismo artículo, también demandado en el presente caso, en la
misma sentencia C-1083 de 2005 fue declarado exequible, respecto de los cargos
formulados, que se trataban de la presunta violación a los derechos a la
igualdad (C.Po. art. 13) y al debido proceso (C.Po. art. 29). Como en este
caso, nuevamente se demanda este inciso primero, por vulnerar varios artículos
de la Constitución, entre ellos el artículo 13, en relación con éste ha operado
el fenómeno de la cosa juzgada y por lo tanto la Corte dispondrá estarse a lo
resuelto en la sentencia C-1083 de 2005 en cuanto a éste cargo
3. Cargos de inconstitucionalidad y
problemas jurídicos que debe resolver la Corte.
Teniendo en cuanta lo anterior, en
relación con la cosa juzgada, el estudio quedaría limitado a los siguientes
textos:
1. En relación con el inciso 1º del parágrafo
3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004, que se acusan por vulneración del
derecho al trabajo (C.Po. art. 25), a acceder al ejercicio de funciones y de
cargos públicos (C.Po. art. 40-7), acceso a la carrera administrativa (C.Po.
Art. 125), vulneración del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
y Carta de las Naciones Unidas, y por ende vulneración del artículo 93
superior, preservar el interés general, promover la prosperidad y el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y de ubicar laboralmente
a las personas en edad de trabajar (C.Po. arts. 1, 2, 54 y 334), la Corte se
inhibirá, dado que al ser planteados los mismos cargos para todas las
disposiciones demandadas, unas sobre los cuales ya existe cosa juzgada, y no se
aprecian cargos concretos en relación con el inciso primero del Parágrafo del
artículo segundo de la Ley 901 de 2004, pues todos aparecen orientados hacia
las normas ya juzgadas por la Corte.
En efecto, este aparte normativo
impone a las entidades estatales el deber de elaborar permanentemente en forma
semestral un boletín de deudores morosos, cuando el valor de las acreencias
supere un plazo de seis meses y una cuantía mayor de cinco salarios mínimos
legales vigentes, en el cual constará la identificación del deudor y el monto
de la obligación, acompañado de la fecha de vencimiento y el término de
extinción de la misma. Como se observa, dicho texto no hace relación a
inhabilidad o incompatibilidad ninguna para acceder a la función pública, ni
tampoco con la preservación del interés general, la prosperidad o el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Tampoco se presentan
cargos concretos en relación con la vulneración del debido proceso o la
igualdad, pues el mismo se refiere exclusivamente al deber que tienen
determinadas entidades de llevar el registro de las personas naturales o
jurídicas que siendo deudoras se encuentren en mora respecto de obligaciones
contraídas con el Estado.
Por lo tanto, los cargos planteados
en relación este precepto carecen de fundamento y por ende del requisito de
pertinencia pues no se han planteado cargos que confronten la disposición
acusada con las normas constitucionales que se consideran vulneradas, dado que
las expresiones atacadas no implican per se limitación para vincularse
laboralmente con el Estado ni para celebrar contratos con entidades públicas.
Por lo tanto, respecto del inciso 1º
del parágrafo 3º del artículo 2º de la
ley 901 de 2004, la Sala se inhibirá.
2. En relación con el inciso 3º del
artículo 60 de la ley 610 de 2000, la Corte se pronunciará solo en relación con
los cargos relacionados con la supuesta vulneración a las siguientes normas
constitucionales: derecho al trabajo (C.Po. art. 25), a acceder al ejercicio de
funciones y de cargos públicos (C.Po. art. 40-7), acceso a la carrera
administrativa (C.Po. Art. 125) y, derecho a la igualdad (C.Po. art. 13), pues
son las únicas contra las cuales se presentan cargos de inconstitucionalidad.
4. Examen del precepto demandado.
El aparte normativo correspondiente
al tercer inciso del artículo 60 de la Ley 610 de 2000, impone a los
representantes legales así como a los nominadores y demás funcionarios
competentes, so pena de incurrir en causal de mala conducta, abstenerse de dar
posesión o celebrar cualquier tipo de contrato a quienes aparezcan reportados
en el boletín de responsables fiscales. En el caso de no contarse con el
boletín, los funcionarios públicos consultarán con la Contraloría General de la
República sobre la inclusión de los futuros funcionarios o contratistas en el
boletín.
4.1. El boletín de responsables
fiscales atiende a la necesidad que tiene el Estado de conformar una base
de datos para relacionar en ella a las personas
que al cabo de un proceso sean declaradas “fiscalmente responsables”,
con el propósito de proteger el patrimonio público y, por ende, el interés
general; se trata de un instrumento eficaz que permite a la Administración
Pública presionar legítimamente para lograr el pago por los daños y perjuicios
ocasionados al Estado, impidiendo a las entidades públicas iniciar o mantener
relaciones jurídicas con quienes hayan sido declarados responsables de tal
detrimento, prohibición que se mantiene hasta cuando el condenado pague o
repare los daños causados. Acerca de la finalidad buscada con este boletín la
Corte ha expresado:
“ (…) el Congreso
de la República al expedir la Ley 610 de 2000, quiso que las contralorías en
los procesos de responsabilidad fiscal contaran con una herramienta eficaz que
sirviera para sancionar la conducta de servidores públicos o de particulares
cuando en el manejo de fondos y bienes públicos resultare afectado el
patrimonio del Estado. Con tal fin, se
dispuso que el servidor público y el particular estarían obligados a reparar el
daño causado al erario con ocasión de su actuación irregular[2];
y también que estarían sujetos a ser incluidos y permanecer en el boletín
nacional de particulares y servidores públicos fiscalmente responsables hasta
tanto no cumplieran su conducta activa de pago, dirigida a la reparación plena
del patrimonio del Estado.
Para
cumplir este propósito, las contralorías territoriales deben informar a la
Contraloría General de la República la relación de las personas a quienes se
les haya dictado fallo de responsabilidad fiscal, las que hubieren acreditado
el pago correspondiente y las que resultaren condenadas o absueltas por parte
de la jurisdicción contencioso administrativa a efectos de incluirlos o
retirarlos del boletín.
En
suma, por mandato expreso constitucional (numeral 5, artículo 268 C.P.) la
Contraloría General de la República junto con sus dependencias departamentales
y municipales, tienen la potestad de investigar y sancionar a quienes hayan
resultado responsables -en el desarrollo de un juicio fiscal- del detrimento de
los bienes y recursos el Estado. Este
juicio se caracteriza por (i) establecer la responsabilidad que se derive de la
gestión fiscal que realicen los servidores públicos o los particulares en
relación con los bienes y recursos estatales puestos a su cargo., (ii)
imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso (iii) ejercer la
jurisdicción coactiva sobre los alcance que se derive de la mencionada
responsabilidad[3].
El
artículo 60 de la ley 610 de 2000 dispone que la Contraloría General de la
República publicará cada tres meses un boletín con los nombres de las personas
naturales o jurídicas, a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad
fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en
él. En ese sentido, la publicación de tal informe no es más que el cumplimiento
de un deber legal –derivado de un mandato constitucional- que identifica a los
sujetos que han ocasionado un detrimento patrimonial al Estado. Este hecho, por
sí mismo, no vulnera los derechos fundamentales de quienes han sido incluidos
en dicho documento, por cuanto tal consecuencia supuso el desarrollo de un
debido proceso fiscal, con todas las garantías constitucionales y legales”[4].
(Subraya la Sala).
En
relación con el contenido, objeto y características del dato reportado en el
boletín de responsables fiscales creado mediante el artículo 60 de la ley 610
de 2000, la Corporación ha expuesto:
“4.1.1.
Su contenido. Crea un boletín de responsables fiscales a cargo de la
Contraloría General de la República que contendrá los nombres de las personas
-naturales o jurídicas- a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad
fiscal en firme y ejecutoriado y que no hayan satisfecho la obligación
contenida en él. El boletín se publica con periodicidad trimestral y es
alimentado con la información suministrada por las contralorías territoriales
que consiste en una relación de las personas a quienes se les haya dictado
fallo con responsabilidad fiscal, las que hubieren acreditado el pago
correspondiente, los fallos que hayan sido anulados por la jurisdicción
contenciosa y las revocatorias directas que se hayan proferido, ello con el fin
de incluir o retirar sus nombres del boletín. Contempla, además, que los nominadores
y demás funcionarios competentes deberán abstenerse de nombrar o posesionar a
quienes allí aparezcan.
4.1.2.
El objeto del boletín. La finalidad de dicho boletín es proteger la
integridad patrimonial del Estado[5]
y contribuir a la eficacia de las funciones que competen a la Contraloría
General de la República[6]
como instrumento de verificación identificando a los sujetos que han ocasionado
detrimento patrimonial.
4.1.3.
Características del dato. El dato que allí se incluye corresponde al
resultado de un proceso fiscal en el cual, con la plenitud de las formas del
debido proceso, se ha discutido la existencia o no de una responsabilidad de
carácter fiscal.
De lo
anterior resulta que antes de finalizar el proceso de responsabilidad fiscal
los datos de la persona corresponden a su ámbito interno. Pero, luego de que el
proceso termina con el correspondiente fallo de responsabilidad, esos datos
trascienden del campo de lo privado al público”[7].
Además
la Corte, el la sentencia C-1083 de 2005 citada consideró:
“Debe
señalarse finalmente que la situación derivada del Boletín de Deudores Morosos
del Estado, de que trata la expresión acusada, es distinta de la derivada del
Boletín de Responsables Fiscales regulado en el Art. 60 de la Ley 610 de 2000,
por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal
de competencia de las contralorías[8],
ya que en este último caso el boletín contiene “los nombres de las personas
naturales o jurídicas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad
fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en
él”, lo cual significa que, por una parte, se ha adelantado un proceso
administrativo en el que la persona ha tenido la oportunidad de ejercer su
derecho de defensa, y, por otra parte, la declaración de responsabilidad se
fundamenta en malos manejos de bienes públicos. En cambio, en el caso del
Boletín de Deudores Morosos del Estado no ocurre ni lo uno ni lo otro”[9].
4.2. Ahora bien, en ejercicio de la
libertad de configuración legislativa, el Congreso de la República puede
establecer requisitos y condiciones que limiten el derecho a ingresar a la
función pública; sin embargo, el legislador debe adelantar su actividad con
observancia del derecho a la igualdad de oportunidades que tienen todos los
ciudadanos para acceder a las dignidades y empleos que el Estado ofrece (C.Po.
arts. 13 y 40-7), procurando que mediante los límites que él establezca se
realicen los principios de eficiencia, eficacia, transparencia y moralidad que
orientan la actividad de la administración pública (C.Po. art. 209),
implementando mecanismos que garanticen una selección objetiva de las personas
que por sus méritos, virtudes profesionales, aptitudes académicas y experiencia
laboral, resulten ser las más idóneas para ingresar a la función pública.
La igualdad de oportunidades para
participar en el proceso de selección de las personas que ingresarán a la
función pública ha sido estudiada en forma reiterada por la Corte
Constitucional, explicando que el juicio de igualdad requiere la presencia de
dos sujetos puestos en una misma situación fáctica o jurídica; una vez
verificado este supuesto procede el análisis propiamente dicho sobre el cargo
de igualdad propuesto.
4.3. El análisis
del texto que se examina permite determinar que cuando el legislador distingue
entre quienes aparecen en el boletín de responsables fiscales y quienes no
están allí relacionados: i) el objetivo perseguido está representado por la
defensa del interés general y el logro de los fines esenciales del Estado; ii)
la validez de este objetivo se puede establecer mediante el cotejo del mismo
con lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la Constitución Política; y iii)
la proporcionalidad del trato desigual que el legislador da entre las personas
que aparecen reportadas en el boletín de responsables fiscales y quienes no se
encuentran en él, pues se trata de una medida adecuada, necesaria y
proporcional en sí misma.
La
medida establecida por el legislador es adecuada al fin propuesto en la
norma, pues se trata de defender el interés general representado por la
necesidad de actuar en favor del patrimonio público; la medida es necesaria,
pues al cabo de un juicio fiscal adelantado con observancia de las reglas
propias del debido proceso, el Estado cuenta con un medio idóneo y eficaz para
recavar el pago de las obligaciones a su favor y, finalmente, la medida es proporcional
en sí misma en cuanto no sacrifica valores ni principios que, como los de
prevalencia del interés general, imparcialidad, moralidad, eficiencia y
eficacia de la administración pública, resultan validamente protegidos.
Por
lo tanto, no puede afirmarse que la norma acusada vulnere el derecho a la
igualdad.
4.4. De otro lado, dentro de la organización
propia del Estado democrático y participativo de derecho, la garantía de contar
con la posibilidad de acceder al ejercicio de cargos y funciones públicas
representa un avance importante, si se considera que durante varios siglos las
sociedades políticas privilegiaron a una determinada casta social, generalmente
a la aristocracia, permitiéndole asumir cargos y permanecer en ellos, sin
consideración distinta a su origen familiar o al sector social al cual
perteneciera el “servidor público”. Contra esta práctica se levantaron los
constituyentes franceses de 1789, quienes al redactar la Declaración Universal
de Derechos del Hombre y del Ciudadano, dejaron escrito en el artículo VI que
siendo todos los ciudadanos iguales ante la ley, igualmente son admisibles a
todas las dignidades, todos los puestos o empleos, según su capacidad y sin
otra distinción que aquella de sus virtudes y talentos.
En el Estado constitucional
contemporáneo es común que el constituyente consagre tal garantía; así en la
Carta Política de 1991 quedó consignado:
“Artículo 40. Todo ciudadano tiene
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político. Para hacer efectivo este derecho puede:
(…)
7. Acceder al desempeño de funciones
y cargos públicos, salvo los colombianos por nacimiento o por adopción, que
tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los
casos a los cuales ha de aplicarse”.
Mediante este texto se ha elevado a rango
de derecho fundamental la atribución favorable a todo ciudadano para acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos, entendida como una garantía política
derivada del carácter democrático y participativo del Estado. Sin embargo, el
derecho así reconocido no corresponde a una facultad absoluta, pues el acceso a
los cargos dentro del Estado democrático se encuentra sometido a determinadas
reglas jurídicas que hacen relativo tal derecho. La necesidad de armonizar el
ejercicio de los derechos consagrados en la Carta Política ha sido explicada
por la Corporación al expresar lo siguiente:
“Los
derechos fundamentales, no obstante su consagración constitucional y su
importancia, no son absolutos y, por tanto, necesariamente deben armonizarse
entre sí y con los demás bienes y valores protegidos por la Carta, pues, de lo
contrario, ausente esa indispensable relativización, la convivencia social y la
vida institucional no serían posibles[10]”.
El constituyente restringió el
derecho a acceder a la función pública, cuando en el artículo 125 superior dejó
establecidos ciertos límites para el ingreso a la función pública, los cuales
deben ser señalados por el legislador dentro de su potestad de configuración
para el ingreso y ascenso a los cargos de carrera.
En efecto, es claro que en el
sistema jurídico colombiano el Congreso de la República es la autoridad
encargada de establecer los requisitos y las condiciones para que las personas
ingresen, permanezcan, asciendan o sean retiradas de la función pública; se trata
del poder de configuración legislativa merced al cual, atendiendo a los
criterios de razonabilidad y proporcionalidad, el legislador puede señalar
requisitos, prever inhabilidades, determinar incompatibilidades y, en general,
condicionar el ingreso a los cargos y dignidades que el Estado dispensa a sus
ciudadanos[11].
Los principios de la democracia
participativa quedan a salvo cuando es el legislador quien, en representación
del pueblo, establece límites a la libertad de ingresar a la función pública. Empero,
esta atribución del Congreso de la República está sometida a los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, con el propósito de no hacer nugatorio el
derecho, es decir para impedir que resulte conculcado el núcleo esencial del
mismo mediante el establecimiento de requisitos y condiciones que puedan
significar desconocimiento o supresión del derecho que tienen todos los
ciudadanos a participar en la vida cívica y política en condiciones de
igualdad.
4.5. La facultad del legislador para
establecer requisitos y condiciones que limiten el ejercicio del derecho a
acceder a cargos y funciones públicas, está vinculada con la realización
práctica de los principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución
Política, según el cual la función administrativa se desarrolla con fundamento
en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad[12];
además, la facultad del legislador en
este campo se funda en la defensa del interés general[13] y,
al mismo tiempo, mediante ella el Estado propende por el logro de los fines
esenciales del Estado, consagrados en el artículo 2º de la Carta Política.[14]
En relación con los límites fijados
al legislador en esta materia la jurisprudencia ha señalado:
“(…) la facultad otorgada al legislador para regular las condiciones y
requisitos que se imponen para el acceso a los cargos públicos, tiene como
finalidad salvaguardar el interés general (C.P. art. 209) y propender por el
logro de los fines esenciales del Estado (C.P. art. 2°). En ese orden de ideas,
satisfacen los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, aquellos límites
que inequívocamente permiten asegurar la realización de los principios que
orientan la función pública, es decir, la eficiencia, economía, igualdad,
celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.).
(…) la Corte igualmente ha sostenido
que en tratándose del acceso a los cargos públicos, el legislador debe
propender -en esencia- por el equilibrio entre dos principios de la función
pública, a saber: (i) El derecho de igualdad de
oportunidades que tienen todos los ciudadanos para acceder al desempeño de
cargos y funciones públicas (CP arts 13 y 40) y; (ii) la búsqueda de la
eficiencia y eficacia en la Administración, mediante mecanismos que
permitan seleccionar aquellos
trabajadores que, por su mérito y capacidad profesional, resulten los más
idóneos para cumplir con las funciones y responsabilidades inherentes al cargo”[15].
4.6.
Es indudable que el derecho al trabajo se encuentra asociado con la garantía
que permite a los ciudadanos acceder al ejercicio de funciones públicas; sin
embargo, como se ha expuesto, el derecho al trabajo mediante la vinculación
laboral con el Estado no es absoluto, sino que se encuentra relativizado por las
condiciones y requisitos que el legislador puede imponer legítimamente para
proteger principios constitucionalmente validos, como los de prevalencia del
interés general, moralidad, transparencia, eficacia y eficiencia administrativa
(C.P. arts. 1º y 209).
En
el asunto sub examine los derechos al trabajo y el de acceso al
ejercicio de funciones públicas entran en tensión con los principios citados;
sin embargo, el legislador, en ejercicio de sus potestades constitucionales, ha
considerado de manera razonable y proporcional que resulta necesario restringir
el ejercicio de aquellos derechos para garantizar la vigencia de los principios
mencionados en el inciso anterior.
Además,
el inciso 3º del artículo 60 de la ley 610 de 2000, no trasgrede el texto de los
artículos 25 y 40-7 de la Constitución Política, toda vez que mediante esta
norma el legislador estableció límites al ejercicio del derecho al trabajo y a
acceder al ejercicio de funciones públicas, con el propósito de garantizar
principios constitucionalmente válidos, sin que tal restricción implique
supresión o afectación del núcleo esencial de los derechos mencionados por el
demandante.
Por
lo anterior, tampoco puede aducirse que la norma acusada deje de promover el
interés general, ni la prosperidad, ni el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes, porque como quedó expuesto la inclusión en el boletín de
responsables fiscales ocurre una vez se ha agotado todo el procedimiento para
tal declaración, en el cual el responsable a ejercido su derecho de defensa.
En
suma, la Corte declarará exequible el inciso 3º del artículo 60 de la ley 610
de 2000, en relación con los cargos formulados por el ciudadano José Cipriano
León Castañeda, por no vulneración de los artículos 13, 25, 40-7, 125, 209 de la
Constitución.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-1083 de 2005,
mediante la cual fue declarado inexequible el inciso 2º del parágrafo 3º del
artículo 2º de la ley 901 de 2004 y exequible, por los cargos examinados, el
inciso 1º del parágrafo tercero del artículo 2º de la ley 901 de 2004.
SEGUNDO. INHIBIRSE de pronunciarse de fondo
respecto del inciso 1º del parágrafo tercero del artículo 2º de la ley 901 de
2004
TERCERO. Declarar EXEQUIBLE el inciso 3º del
artículo 60 de la ley 610 de 2000, por ineptitud de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, sentencia C-1083 de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[2] Sentencia SU-620 de 1996.
[3] Sentencia C-832 de 2002. Ver también las Sentencias C-131 de 2003, T-192 de 2002 y C-919 de 2002.
[4] Corte Constitucional. Sentencia T-1031 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.
[5] En la Sentencia T-1031 del 30 de octubre de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) la Corte manifestó que la “introducción en el mencionado boletín, por sí misma, no implica la vulneración de los derechos fundamentales de los procesados, en tanto busca razonablemente proteger la integridad patrimonial del Estado, mediante el mecanismo de la publicidad de los nombres de los sujetos que han resultado responsables por faltas de esta naturaleza”.
[6] Según el artículo 267 de la Carta Política a la Contraloría le corresponde vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Esa vigilancia incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-877 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8] El Art. 60 de la Ley 610 de 2000 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-877 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, por el cargo de violación de la reserva de ley estatutaria; Salvamento de Voto de Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-1083 de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C- 578 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11] Sobre la libertad de configuración legislativa en materia de acceso a la función publica pueden ser consultadas, entre otras, las sentencias C-373 de 2002, C-100 de 2004, C-311 de 2004 y C-720 de 2004.
[12] Los principios funcionales que orientan la
actividad de la administración publica mencionados en el artículo 209 de la
Carta Política han sido complementados mediante el texto del artículo 3º de la
ley 489 de 1998, que establece:
“PRINCIPIOS DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA. La función administrativa se desarrollará conforme a los principios
constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad,
moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia,
participación, publicidad, responsabilidad y transparencia. Los principios
anteriores se aplicarán, igualmente, en la prestación de servicios públicos, en
cuanto fueren compatibles con su naturaleza y régimen.
PARAGRAFO.
Los principios de la función administrativa deberán ser tenidos en cuenta por
los órganos de control y el Departamento Nacional de Planeación, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 343 de la Constitución Política, al evaluar el
desempeño de las entidades y organismos administrativos y al juzgar la
legalidad de la conducta de los servidores públicos en el cumplimiento de sus
deberes constitucionales, legales o reglamentarios, garantizando en todo
momento que prime el interés colectivo sobre el particular”.
[13] La prevalencia del interés general constituye
uno de los valores fundantes del Estado social de derecho, pues el artículo 1º
de la Carta Política establece:
“Colombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada
en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (Se
subraya).
[14] Entre los fines mencionados por el
constituyente en el artículo 2º superior se encuentran los de servir a la
comunidad, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Carta Política, como también el de facilitar la participación de todo en
la vida política y administrativa de la Nación. En esta medida el artículo 4º
de la ley 489 de 1998 contribuye a desarrollar el artículo 2º de la
Constitución Política, pues aquél establece:
“ARTICULO 4o. FINALIDADES DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA. La función administrativa del Estado busca la satisfacción de las
necesidades generales de todos los habitantes, de conformidad con los
principios, finalidades y cometidos consagrados en la Constitución Política.
Los
organismos, entidades y personas encargadas, de manera permanente o
transitoria, del ejercicio de funciones administrativas deben ejercerlas
consultando el interés general”.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.