CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Bogotá,
D.C., nueve (9) de junio de dos mil seis (2006)
Consejero
ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA
Radicación
número: 05001-23-31-000-2004-07221-01
Actor: CARLOS
ALBERTO ZAPATA ZAPATA
Acción de
Cumplimiento
Procede la Sala a decidir la
impugnación presentada contra la sentencia dictada el 20 de mayo de 2005 por el
Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negó por improcedente
la acción de cumplimiento ejercida por el Señor Carlos Alberto Daza Zapata.
I- ANTECEDENTES
1. LA SOLICITUD
A.- PRETENSIONES
El Señor Carlos Alberto Zapata
Zapata, a través de apoderada, ejerció la acción de cumplimiento contra la
Contraloría General de Antioquia con el objeto de que se le ordene cumplir lo
dispuesto en el inciso tercero del artículo 18 de la ley 610 de 2000.
B.- HECHOS
Como fundamento de la acción el
demandante expone los hechos que se pueden resumir de la siguiente manera:
1°. La Dirección de Responsabilidad
Fiscal de la Contraloría General de Antioquia,
mediante auto número 158 del 24 de junio de 2003, ordenó archivar el proceso de
responsabilidad fiscal número 27-040 de 2001, a favor, entre otros, del doctor
Carlos Alberto Zapata Zapata en su condición de ex Secretario de Hacienda del
municipio de Rionegro.
2°. Ese auto fue objeto de consulta
y se remitió al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica junto con el oficio número
119199 del 11 de agosto de 2003, conforme lo disponen los artículos 18 de la
ley 610 de 2000 y 9 de la Resolución interna 2668 de fecha 18 de marzo de 2002.
3°. El Contralor General de Antioquia
resolvió la consulta por auto número 647 del 8 de septiembre de 2003, en el
sentido de ordenar la continuación del proceso de responsabilidad fiscal
respecto del doctor Carlos Alberto Zapata Zapata.
Ese auto 647 fue notificado
personalmente al interesado el 29 de septiembre de 2003, esto es un mes y 17 días
calendario después de haberse enviado el proceso para consulta.
4°. La Dirección de Responsabilidad
Fiscal de la Contraloría General de Antioquia, mediante fallo 322 del 22 de
diciembre de 2003, nuevamente ordenó archivar el proceso de responsabilidad
fiscal adelantado contra el Señor Carlos Alberto Zapata Zapata. El asunto se
envió al Contralor General de Antioquia con oficio 00639 de fecha 4 de marzo de
2004. Y por medio de auto del 2 de abril de 2004, dicho funcionario revocó el
fallo 322 en cuanto adoptó la referida decisión.
Dicha providencia se notificó
personalmente el 3 de mayo de 2004, es decir que transcurrió un mes y
veintinueve días desde la fecha en que se remitió el proceso para consulta.
5°. Y mediante auto número 453 del
29 de julio de 2004, la Contraloría General de Antioquia decretó la revocatoria
directa del auto de imputación de responsabilidad fiscal número 158 del 24 de
junio de 2003, del fallo de responsabilidad fiscal 322 del 22 de diciembre de
2003, y de los autos números 236 del 2 de abril de 2004 y 647 del 8 de
septiembre del mismo año, dictados todos ellos dentro del proceso de
responsabilidad fiscal número 27-040 de 2001. Además, imputó responsabilidad
fiscal, entre otros, al doctor Carlos Alberto Zapata Zapata.
Ese acto fue notificado
personalmente al demandante el 26 de agosto de 2004.
El demandante considera que el
Contralor de Antioquia incumplió el artículo 18 de la Ley 610 de 2000, pues en
cada uno de los casos señalados transcurrió más de un mes desde las respectivas
fechas en que se recibió el expediente para resolver las consultas de las
diferentes providencias, sin que se hubiera decidido y notificado de la
respectiva providencia. Sostiene que ese término, consagrado en el inciso final
de esa disposición lleva implícito el deber de notificar la respectiva decisión,
condición esencial para que los actos sean eficaces.
Como consecuencia del cumplimiento
del artículo 18 de la Ley 610 de 2000, el Señor Zapata Zapata solicita que se
ordene al Contralor. General de Antioquia que declare en firme el artículo
segundo del auto número 158 del 24 de junio de 2003 y el fallo número 322 del
22 de diciembre de 2003, mediante los cuales la Dirección de Responsabilidad
Fiscal de la Contraloría General de Antioquia determinó archivar en su favor el
proceso de responsabilidad fiscal radicado bajo el número 27-040 de 2001.
2. CONTESTACIÓN
El Contralor General de Antioquia
contestó la demanda para manifestar su oposición a las pretensiones de la
misma. Al efecto expuso los argumentos que se resumen de la siguiente manera:
1°. Del mismo contenido de la
demanda se desprende que la Contraloría cumplió con el término establecido en
el inciso 3° del artículo 18 de la ley 610 de 2000. En efecto, el auto 158 del
24 de junio de 2003, que ordenó el archivo del juicio de responsabilidad fiscal
en favor del Señor Carlos Alberto Zapata Zapata, fue recibido en el Despacho
del Contralor General el 12 de agosto de 2003 para surtir el grado de consulta
y el 8 de septiembre siguiente se dictó la providencia correspondiente, esto es
dentro del plazo del mes conferido por la norma.
2°. El 70 del Código Civil dispone
que los plazos de meses' y años se computarán según el calendario pero que si
el último fuere feriado o de vacante, se extenderá hasta el primer día hábil.
En este caso el plazo señalado en el inciso tercero del artículo 18 de la ley
610 de 2000 corrió a partir del 12 de agosto de 2003 y se extendía hasta el 11
de septiembre, día hábil siguiente a ese término. No obstante, la consulta se
resolvió el 8 de septiembre de ese año.
3°. El término de un mes que otorga
la aludida disposición es para que se profiera la decisión, mas no para que,
además, se notifique. Conforme a la misma ley 610 de 2000, una cosa son los términos
para expedir las providencias que deban proferirse y otra los términos para su
notificación, pues para esos efectos su artículo 55 remite a los artículos 44 y
45 del C.C.A.
La notificación del auto que
resuelve la consulta tiene por efecto cumplir los postulados de la publicidad,
pues contra la misma no proceden recursos en la vía gubernativa.
4°. El fallo número 322 del 22 de
diciembre de 2003 no fue objeto de consulta sino de recurso de apelación. Para
la definición de ese recurso no resultan aplicables las previsiones del artículo
18 de la Ley 610 de 2000 sino las del artículo 57, norma ésta que no fue invocada
como incumplida, circunstancia que sería suficiente para declarar la
improcedencia la acción ejercida.
Sin embargo, ese recurso igualmente
fue decidido dentro del término que para el efecto otorga esa disposición
-veinte días contados a partir de la fecha en que el funcionario reciba el
expediente-. Al igual que en el caso anterior, se debe tener en cuenta que el término
para notificar la decisión es independiente del que la ley otorga para decidir,
y se rige por las normas del artículo 44 y siguientes del Código Contencioso
Administrativo.
5°. La acción de cumplimiento
propuesta es improcedente conforme a lo previsto en el artículo 9° de la Ley
393 de 1997, pues el demandante puede ejercer la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho señalada en el artículo 85 del C.C.A. para
controvertir esos actos. Además, no puede alegar la existencia de un perjuicio
grave e inminente, pues la Contraloría de Antioquia está adelantando el proceso
de responsabilidad fiscal en su contra y tiene a su disposición todos los
mecanismos y oportunidades para ejercer su defensa dentro del mismo.
3. LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de
Antioquia negó por improcedente las pretensiones de la demanda promovida por el
Señor Carlos Alberto Zapata Zapata bajo la consideración de que aquel cuenta
con otros medios de defensa para la prosperidad de las mismas.
Como fundamento de esa decisión
consideró que el asunto propuesto es similar a otro resuelto por esa Corporación
mediante sentencia dictada el 4 de marzo de 2005 y transcribe algunos apartes
referidos a la improcedencia de la acción de tutela cuanto el afectado cuenta
con otro instrumento judicial de defensa para lograr satisfacción a sus
pretensiones.
4. LA IMPUGNACIÓN
La apoderada del demandante impugnó la
sentencia del Tribunal en orden a que se revoque y, en su lugar, se ordene al
Contralor General de Antioquia reconocer los efectos del silencio
administrativo positivo por no haber decidido dentro del término legal las
consultas formuladas contra el auto número 158 de 24 de junio de 2003 y el
fallo 322 del 22 de diciembre de 2003, mediante los cuales la Dirección de
Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General de Antioquia ordenó archivar
el proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra del Señor Carlos
Alberto Zapata Zapata.
Señala que se reúnen los requisitos
que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado se requieren para la
procedencia de la acción de cumplimiento, así: (i). La demanda está orientada a
obtener el cumplimiento del “... acto
ficto producto de la ocurrencia del silencio administrativo positivo
configurado por la omisión de la Contraloría General de Antioquia" al
no haber resuelto, dentro del término previsto en el artículo 18 de la ley 610
de 2000, la consulta ordenada en el artículo 2° del auto 158 de 2003, y en el
mismo numeral del fallo 322 del 22 de diciembre de 2003 expedidos por la
Dirección de Responsabilidad Fiscal de esa entidad; (ii) Se constituyó la
renuencia de que trata el artículo 8° de la Ley 383 de 1997, pues mediante
escrito del 4 de junio de 2004 se solicitó el cumplimiento del artículo 18,
inciso tercero, de la Ley 393 de 1997. Con oficio 017636 del 9 de junio de 2004
la Directora de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General de Antioquia
informó que había remitido el requerimiento a la Oficina Asesora Jurídica de la
entidad, sin que se hubiera producido pronunciamiento alguno; (iii) No cabe
duda que el artículo 18 de la Ley 610 de 2000 contempla un deber concreto que
debe ser atendido por el funcionario competente dentro del término de un mes
con la consecuencia de que si transcurre ese término sin haber adoptado la
decisión que corresponda, el auto o fallo materia de la consulta queda en
firme, es decir que se configura el silencio administrativo positivo.
II.- CONSIDERACIONES
El artículo 87 de la Constitución
Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda
persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción,
la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber
omitido". En este mismo sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997, señaló
que 'Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley
para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de
ley o actos administrativos".
En consecuencia, la acción de
cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o
a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan
real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos
administrativos.
En el caso de estudio el Señor
Carlos Alberto Zapata Zapata, por intermedio de apoderada, ejerció la acción de
cumplimiento contra el Contralor General de Antioquia para plantear el
incumplimiento del artículo 18 de la Ley 610 de 2000. Esa pretensión la
sustenta bajo la consideración de que dicho funcionario dejó transcurrir el término
de un mes que esa disposición le otorga para resolver las consultas propuestas
contra los autos número 158 y 322 de 2003, mediante los cuales la Dirección de
Responsabilidad Fiscal de esa entidad dispuso archivar el proceso de
responsabilidad fiscal 27-040 de 2001 adelantado en su contra, y, en
consecuencia, en aplicación de su inciso final, debía declarar en firme las
decisiones adoptadas en esos autos.
El Tribunal Administrativo de
Antioquia negó por improcedente las pretensiones de la demanda con el argumento
de que el demandante cuenta con otros medios de defensa para la prosperidad de
las mismas.
La apoderada del demandante impugnó
la sentencia del Tribunal en orden a que se revoque y en su lugar se despachen
favorablemente sus pretensiones, pues, en su sentir, se reúnen los presupuestos
fijados por la jurisprudencia del Consejo de Estado para la procedencia de la
acción.
Ocurre que mediante la Ley 610 de
2000 el Congreso de la República estableció el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. El artículo 18 de
esa ley estableció el grado de consulta contra el auto de archivo, el fallo sea
sin responsabilidad fiscal, y el fallo con responsabilidad fiscal en el evento
de que el responsabilizado hubiere estado representado por un apoderado de
oficio. Para efectos de la consulta, conforme al inciso segundo de esa norma,
el funcionario que haya proferido la decisión debe enviar el expediente al
superior funcional o jerárquico, según corresponda, dentro de los tres días
siguientes, y, según su inciso final, cuyo incumplimiento reprocha el
demandante, "Si transcurrido un mes
de recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido la respectiva
providencia, quedará en firme el fallo o auto materia de la consulta, sin
perjuicio de la responsabilidad disciplinaria del funcionario moroso".
Para la Sala es claro, entonces, que
el incumplimiento del termino que el artículo 18, inciso tercero, de la Ley 610
de 2000 otorga al superior funcional o jerárquico para pronunciarse sobre la
decisión consultada, es razón suficiente para que ésta adquiera firmeza, es
decir que esa consecuencia opera ipso jure.
De los documentos que obran en el
expediente se desprende lo siguiente:
1°. La Dirección de Responsabilidad
Fiscal de la Contraloría General de Antioquia, mediante el artículo segundo del
auto 158 del 24 de junio de 2003, dispuso archivar el proceso de
responsabilidad fiscal 27-040 de 2001, entre otros, en favor del Señor Carlos
Alberto Zapata Zapata (folios 29 a 43).
2°. Copia de dicho proceso fue
recibida a la Oficina Asesora Jurídica el 12 de agosto de 2003, acompañada de
oficio 119199, para surtir el grado de consulta de conformidad con el artículo
18 de la Ley 610 de 2000 (folio" 44).
3°. El Contralor General de
Antioquia resolvió dicha consulta mediante providencia del 8 de septiembre de
2003, en cuanto interesa al caso de estudio, en el sentido de disponer que se
continúe el proceso de responsabilidad fiscal en contra del Señor Carlos
Alberto Zapata Zapata, a quien se le notificó personalmente el 29 de septiembre
del mismo año (folios 45 a 51).
4°. Mediante auto 236 del 2 de abril
de 2004, el Contralor General de Antioquia "... en cumplimiento a lo
establecido en el artículo 57 de la Ley 610 de 2000", se pronunció sobre
el recurso de apelación interpuesto contra el fallo con responsabilidad fiscal
322 del 22 de diciembre de 2003, en el sentido de revocar su artículo segundo
y, en su lugar, ordenó adicionar el auto número 158 del 24 de junio de 2003
imputando responsabilidad fiscal a los responsables a que haya lugar. En la
parte motiva de ese auto el citado funcionario cuestionó las razones fácticas y
jurídicas de la primera instancia para ordenar el archivo de las diligencias a
favor, entre otros, del Señor Carlos Alberto Zapata Zapata, pues consideró que
esa decisión no obedecía al resultado de un análisis probatorio convincente
(folios 53 a 71).
5°. Posteriormente, por auto 453 del
29 de julio de 2004, el Contralor General
de Antioquia revocó directamente el auto de imputación de responsabilidad
fiscal 158 de 2003 y el fallo 322 del mismo año, dictados por la Dirección de
Responsabilidad Fiscal, así como también del auto 236 de 2004 y ordenó imputar
responsabilidad fiscal contra el Señor Zapata Zapata (folios 72 a 80).
Visto lo anterior se advierte, en
primer lugar, que el término de que trata el artículo 18, inciso tercero, de la
Ley 610 de 2000 solo resulta aplicable a la actuación relacionada con el auto
158 de 2003 de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal, pues solamente
respecto de éste se surtió el grado de consulta al que se refiere esa disposición.
Como bien lo anota el Señor Contralor General de Antioquia al contestar la
demanda, el conocimiento que tuvo del fallo con responsabilidad fiscal 322 del
22 de diciembre de 2003 se derivó del recurso de apelación interpuesto contra
el mismo, el cual está sujeto a las previsiones del artículo 57 de esa ley, y
no a las del artículo 18 invocado como incumplido. Por tanto, las pretensiones
de la demanda en cuanto persiguen el cumplimiento del artículo 18 de la ley 610
de 2000 respecto del aludido fallo de responsabilidad fiscal, se deben negar.
Ahora, como se anotó, el inciso
tercero de esa disposición otorga al superior funcional o jerárquico del
funcionario que adoptó la decisión objeto de consulta el término de un mes a
partir de la fecha en que reciba el respectivo expediente, para proferir la
providencia que la resuelva. De manera que si el expediente número 27-040-01 fue
recibido en el despacho del Contralor General de Antioquia el 12 de agosto de
2003 para resolver la consulta del auto 158 dictado el 24 de junio por la
Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal, el término de un mes para
resolverla venció el 12 de septiembre de ese año. Ello permite concluir que, en
principio, aquella fue resuelta antes de que se venciera el término a que se
hizo referencia, pues, como se consignó en el numeral 3°, la providencia
respectiva fue proferida el 8 de septiembre de 2003.
El incumplimiento que plantea el
demandante se sustenta con el argumento de que el término de un mes que tiene
el superior para proferir la respectiva providencia, lleva implícito el deber
de notificar esa decisión. La Sala no comparte esa conclusión, pues el término
que consagra el inciso tercero del articulo 18 de la Ley 610 de 2000 está
referido a la fecha máxima en la que se debe proferir la respectiva
providencia, mas no a la fecha en que debe notificarse la decisión. Ese término
no incluye el tiempo necesario para notificar al interesado, pues se trata de
una etapa procesal posterior que, conforme a la misma ley, debe surtirse
conforme a las reglas que para el efecto prevé el Código Contencioso
Administrativo.
En esta forma, forzoso es concluir
que la providencia mediante la cual se resolvió la consulta al auto 158 de 2003
de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal, se profirió dentro del término
señalado para el efecto. De consiguiente, no resulta válido el argumento del
demandante y, por tanto, las pretensiones de la demanda se deben negar.
En esta forma, aunque por razones
diferentes, la Sala confirmará la sentencia impugnada.
III. LA DECISION
Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en
nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1°. Confirmase la sentencia dictada
el 20 de mayo de 2005 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la
cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por el Señor Carlos
Alberto Zapata Zapata en ejercicio de la acción de cumplimiento.
2°. Ejecutoriada esta providencia,
devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITICÁ
Presidente
MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN
FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA
DARÍO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General