CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil seis (2006)
Consejero Ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA
Radicación número: 25000-23-24-000-2005-01668-01
Actor: SOCIEDAD CANO OUTSOURCING LTDA.
Acción de Cumplimiento
Procede la Sala a
resolver la impugnación contra la sentencia del 25 de octubre de 2005, mediante
la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección
B, denegó las pretensiones de la demanda que en ejercicio de la acción de
cumplimiento que interpuso
l. ANTECEDENTES
1.
A.- PRETENSIONES
B.- HECHOS
El apoderado de la
sociedad demandante presentó, en resumen, los siguientes hechos:
1. Mediante
2. El liquidador de Asfamilias
negó la solicitud de cumplimiento del artículo 46 del Decreto 2211 de 2004,
señalando que el crédito reclamado está graduado en la masa de la liquidación y
no se debe realizar la referida reserva presupuestal, por cuanto dichos
créditos aún no han sido objeto de pago en el proceso y, además, de acuerdo con
el decreto citado, la entidad debe pagar primero las acreencias que se
encuentran excluidas de la masa de la liquidación y luego analizar si es
procedente efectuar la reserva.
3. En el proceso de
liquidación de Asfamilias se han reconocido todos los créditos, resuelto los
recursos interpuestos y citado a concurso de acreedores, lo que significa que
el pago de acreencias está próximo. Por lo tanto, al no haberse hecho la
reserva legal del derecho litigioso reconocido · mediante la resolución citada,
es posible que los derechos patrimoniales allí establecidos sean burlados.
2.-CONTESTACIÓN
El liquidador de
Asfamilias ARS, contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la misma
y señalando que el proceso de liquidación de la entidad está sometido a la
legalidad. En ese sentido, no se pretende desconocer los derechos que le
asisten a los reclamantes, sino, por el contrario, dar amparo legal a todos
ellos.
Finalmente, presentó
las siguientes consideraciones, que impiden acceder a la petición de la
sociedad demandante:
1. Los recursos del
programa en liquidación pertenecen al sistema general de seguridad social en
salud, por lo que tienen una destinación específica.
2. El Decreto 2211 de
2004, modificatorio del 2418 de 1999, señala al liquidador el orden en que se
deben atender las obligaciones reclamadas. Primero deben cancelarse las
reclamaciones excluidas de la masa de la liquidación, posteriormente las
acreencias con cargo a la masa de la liquidación en el orden que señala la ley
y, por último, se atiende el pasivo cierto no reclamado. Estos créditos se
cancelan hasta donde la disponibilidad de la intervenida lo permita. De no
observarse este procedimiento, se estaría violando el debido proceso.
3. El crédito de la
sociedad demandante corresponde a los créditos con cargo a la masa de la
liquidación y, por ende, su pago se debe realizar en la debida oportunidad
procesal, con los recursos propios de la intervenida. Por ello, la constitución
de la reserva solicitada no es procedente hasta tanto no se atiendan los
créditos excluidos de la masa de la liquidación.
3.-
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 25 de octubre de 2005,
denegó las pretensiones de la demanda bajo las siguientes consideraciones:
1. El crédito
existente a favor de la sociedad Cano Outsourcing Ltda. se encuentra
expresamente reconocido dentro de la masa de la liquidación de la entidad.
Ahora, la oportunidad legal para su pago es una situación totalmente diferente.
2. El artículo 26 del
Decreto 2211 de 2004 regula el procedimiento para la determinación de las sumas
y bienes excluidos de la masa y de los créditos a cargo de la masa de la
liquidación.
3. Según informa el
liquidador de la entidad demandada, ya se realizó el pago correspondiente al
10.5% de las acreencias reconocidas excluidas de la masa de la liquidación,
situación que evidencia que
4. El crédito
existente a favor de
4.
El apoderado de la sociedad
demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia anterior,
presentando los siguientes motivos de inconformidad:
1. Mediante la acción
de cumplimiento ejercida no se pretende el pago inmediato de la obligación,
según lo entendió el tribunal, sino que el liquidador efectúe la respectiva
reserva presupuesta/.
2. La norma cuyo
cumplimiento se invoca es clara al señalar que, tratándose de derechos
litigiosos, sean de la masa o excluidos de ésta, el liquidador debe efectuar la
respectiva reserva presupuestal en forma razonable para su pago, siendo
obligatorio su cumplimiento, independientemente de la oportunidad en que se
deba pagar la obligación reclamada.
3. Constituir la
reserva presupuestal ordenada por la norma en mención, no implica que el
derecho litigioso se pague inmediatamente, sino que, precisamente, en el
momento de pagar los créditos de la masa de la liquidación, exista el dinero
suficiente para atender dicho pago y no se haga ilusoria la acreencia
reconocida.
II. CONSIDERACIONES
El artículo 87 de la
Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para
que toda persona pueda "acudir ante
la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la
autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido".
En este mismo
sentido, el artículo 10 de la Ley 393 de 1997, señaló que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en
esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza
material de ley o actos administrativos".
Por consiguiente, la
acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir de parte de las
autoridades públicas o de los particulares que actúan en ejercicio de funciones
públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley
y los actos administrativos.
En el caso que nos
ocupa, la entidad demandante solicita el cumplimiento del artículo 46 del
Decreto 2211 de 2004. Como consecuencia de lo anterior,
Por su parte, la caja
de compensación señala que la constitución de la reserva solicitada no es
procedente hasta tanto no se atiendan los créditos excluidos de la masa de la
liquidación, debido a que el proceso de liquidación de la entidad está sometido
a la legalidad.
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda,
considerando que
El apoderado de la
sociedad demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia del
tribunal, argumentando que mediante la acción de cumplimiento no se pretende el
pago inmediato de la obligación, según lo entendió el tribunal, sino que el
liquidador efectúe la respectiva reserva presupuestal.
El Artículo 46 de la Ley
2211 de 2004 estableció las reglas que gobiernan el proceso de pago de
obligaciones de procesos en curso dentro del pasivo a cargo de las entidades
financieras en liquidación. Al efecto, dividió dichas obligaciones en aquellas
derivadas de procesos iniciados antes de la toma de posesión del liquidador y,
aquellas derivadas de procesos iniciados con posterioridad a ésta. Del mismo
modo, señaló como condición para proceder al correspondiente pago que la
sentencia judicial producida durante el proceso liquidatorio debe encontrarse
en firme. Al respecto, la norma cuyo cumplimiento se demanda, dispuso lo
siguiente:
"DECRETO 2211 DE 2004
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a
las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa
administrativa.
ARTICULO 46. REGLAS PARA EL PAGO DE OBLIGACIONES POR
PROCESOS EN CURSO. Cuando durante el proceso liquidatorio se produzcan
sentencias judiciales en contra de la intervenida y las mismas estén en firme,
se les dará el siguiente tratamiento para su pago:
a) Procesos iniciados antes de la toma de posesión: El
Liquidador deberá constituir una reserva razonable con las sumas de dinero o
bienes que proporcionalmente corresponderían respecto de obligaciones
condicionales o litigiosas cuya reclamación se presentó oportunamente pero
fueron rechazadas total o parcialmente, teniendo en cuenta los siguientes
criterios: La prelación que le correspondería a la respectiva acreencia, en
caso de ser fallada en contra de la liquidación y la evaluación sobre la
posibilidad de un fallo favorable o adverso.
En caso de un fallo favorable para el demandante, este
deberá proceder a solicitar la revocatoria de la resolución a que se refiere el
artículo 26 de este decreto, en la parte correspondiente a su
reclamación y en la cuantía en la cual fue rechazada, para proceder a su
inclusión entre las aceptadas y a su pago en igualdad de condiciones a los
demás reclamantes de la misma naturaleza y condición, sin que en ningún caso se
afecten los pagos realizados con anterioridad.
Las condenas que correspondan a reclamaciones que no fueron
presentadas oportunamente serán pagadas como pasivo cierto no reclamado;
b) Procesos iniciados con posterioridad a la toma de posesión:
Cuando haya obligaciones condicionales o litigiosas originadas durante el
proceso liquidatorio, se hará una reserva adecuada en poder del Liquidador para
atender dichas obligaciones si lIegaren a hacerse exigibles, o mientras termina
el juicio respectivo, según el caso. Terminada la liquidación sin que se haya
hecho exigible la obligación condicional o litigiosa, la reserva se entregará
al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en calidad de mandato, o a
una sociedad fiduciaria encargada de su pago.”
Ahora, mediante
El demandante
sostiene que según la norma cuyo cumplimiento se reclama, siempre que hayan
obligaciones condicionales o litigiosas se debe hacer la reserva adecuada por
parte del liquidador para su pago, en el evento de que llegare a hacerse
exigible o, mientras termina el juicio respectivo, por lo que, en este caso, el
liquidador de Asfamilias debe proceder a efectuar la correspondiente reserva.
Sin embargo, este último asegura que el crédito reclamado está graduado dentro
de la masa de la liquidación, por lo que no es procedente realizar la
respectiva reserva presupuestal, en cuanto dichos créditos aún no han sido objeto
de pago dentro del proceso de liquidación de la entidad. Y, debido a que el
crédito de la sociedad demandante corresponde a los créditos con cargo a la
masa de la liquidación, su pago se debe realizar en la debida oportunidad
procesal, con los recursos propios de la intervenida. Por ello, la constitución
de la reserva solicitada no es procedente hasta tanto no se atiendan los
créditos excluidos de la masa de la liquidación.
Como se observa,
existe una controversia acerca de cuál es el momento en que se debe proceder a
efectuar la reserva presupuestal para garantizar el pago de tales obligaciones.
y lo cierto es que
una decisión sobre el particular es del resorte de la autoridad que de
conformidad con la ley tiene competencia para ese efecto, la cual no es otra
que el Liquidador de
En términos generales,
no es a través de la acción de cumplimiento, sino de las reclamaciones y
recursos previstos en la ley y, eventualmente, por la vía judicial, como los
acreedores de una entidad en liquidación tienen la posibilidad de discutir el
procedimiento de pago de las obligaciones.
Para la Sala una
definición sobre este asunto escapa al ámbito de la acción de cumplimiento. En
efecto, de conformidad con el artículo 10 de la Ley 393 de 1997 y en armonía
con el artículo 87 de la Constitución, la acción de cumplimiento tiene por
objeto que cualquier persona acuda ante la autoridad judicial competente para
hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos. Esta acción no
se puede utilizar como un mecanismo orientado a obtener del juez una orden
dirigida a una autoridad administrativa o a una persona privada que ejerza
funciones públicas para que realice un acto cuya oportunidad y conveniencia es
de su sola incumbencia, pues ello implicaría un desconocimiento de la
Constitución o de la ley que le asignó a esa autoridad la competencia para
decidir sobre el particular.
En consecuencia, esta
Sala procederá a confirmar la sentencia apelada.
III.-
En mérito de lo
expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en
nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1º. Confirmase la
sentencia dictada el 25 de octubre de 2005 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.
2º. Ejecutoriada esta
providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITICÁ
Presidente
MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN
(Ausente con permiso)
FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA
DARÍO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General