CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
ACCIÓN TERCERA
SUBSECCION A
Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil
trece (2013)
Consejero Ponente: HERNAN ANDRADE RINCON
Expedientes 73001-23-31-000-2000-00389-01
73001-23-31-000-2000-00688-01 (24.197)Acumulados
Actor HERNANDO
TABARES ESCOBAR Y OTROS
Demandada NACION - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA
JUDICATURA Y OTRO
Acción REPARACIÓN DIRECTA
Decide la Sala el
recurso de apelación interpuesto por las entidades demandadas, en contra de la
sentencia proferida el 30 de septiembre de 2002, por el Tribunal Administrativo
del Tolima, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de
las demandas acumuladas, en los siguientes términos:
“1.- DECLARAR NO
PROBADAS las excepciones formuladas por las apoderadas de las entidades
demandadas.
2.- DECLARAR solidaria
y administrativamente responsables a La Nación – Rama Judicial – Consejo
Superior de la Judicatura y al Departamento del Tolima de los perjuicios
ocasionados a los demandantes señores ORLANDO TOVAR TORIJANO Y HERNANDO TABARES
ESCOBAR.
3.- Como consecuencia
de lo anterior CONDENAR solidariamente, a La Nación – Rama Judicial – Consejo
Superior de la Judicatura y al Departamento del Tolima a cancelar a los
demandantes Orlando Tovar Torijano y Hernando Tabares Escobar por perjuicios
materiales cada uno, lo correspondiente a las respectivas remuneraciones y
demás prestaciones atinentes al cargo durante el tiempo de la suspensión y
hasta el vencimiento de sus períodos de tres años, para lo cual deberán expedir
los actos administrativos correspondientes debiendo para el efecto obtener las
informaciones pertinentes de las entidades territoriales.
3.- (sic) Las
anteriores sumas de dinero se actualizarán aplicando la fórmula de
actualización monetaria según monetaria según el artículo 178 del C.C.A., así
R=Rh X IF/II, donde R es la suma a pagar, RH IF/II, donde R es la suma a pagar,
RH es el valor de cada una de las sumas adeudadas, IF es el índice de precios
al consumidor certificado por el DANE a la fecha de esta sentencia e I.I., el
de la fecha en que se ha debido pagar cada cantidad.
4.- Las demás
pretensiones de la demanda se desestiman.
5.- A este fallo se le
dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.”
I.
ANTECEDENTES
1.1.
Expediente 2000 00389. Actor: Luis Hernando Tabares y otros.
LUIS
HERNANDO TABARES ESCOBAR, quien actúa en nombre propio y en representación de
la menor ANGIE MILENA TABARES FLOREZ, así como ARCESIO TABARES HINCAPIE, FLOR
AZUCENA ESCOBAR DE TABARES y MARTHA LIGIA TABARES ESCOBAR por conducto de
apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa instaurada
en contra de la NACION – RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA y el
DEPARTAMENTO DEL TOLIMA,
solicitaron que se declare a las demandadas patrimonial y solidariamente
responsables, de todos los perjuicios de orden moral y material que, dijeron,
les fueron irrogados con ocasión de un presunto error judicial, por los hechos
ocurridos entre el 5 de mayo de 1998 cuando el señor Luis Hernando Tabares
Escobar fue suspendido por el señor Gobernador del Departamento del Tolima, de
su cargo de Alcalde Municipal de Fresno, y el 17 de marzo de 1999, cuando a
través de la “sentencia SU-168/99” (sic) la Corte Constitucional ordenó que
fuera reintegrado a su cargo.
Consecuencialmente
solicitaron que se condene a pagar a su favor las siguientes indemnizaciones:
Por
concepto de perjuicios morales, la suma equivalente a cinco mil (5.000) gramos
de oro fino para cada uno de los demandantes.
Por
concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, a favor
del señor Luis Hernando Tabares Escobar, las sumas de dinero que cubran la
pérdida del 100% de su capacidad laboral, durante un período de 5 meses, habida
cuenta de que se desempeñaba como Alcalde de Fresno, teniendo como salario “al
momento de su detención” la suma de $3.218.260.
Por
concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, a favor
del señor Luis Hernando Tabares Escobar, los gastos que sobrevinieron con los
graves perjuicios causados por el error judicial, estimados en cinco mil
(5.000) gramos de oro fino, junto con los intereses que se causen durante los 6
meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que ponga fin al proceso y
los moratorios que se originen después de ese término.
Como fundamentos
fácticos de sus pretensiones expusieron los que la Sala se permite
resumir a continuación:
Se
expuso en la demanda que el señor Luis Hernando Tabares Escobar fue elegido
popularmente para desempeñar el cargo de Alcalde del Municipio de Fresno, para
el período comprendido entre el 25 de octubre de 1995 hasta el 25 de octubre de
1998, según declaración del Consejo Nacional Electoral, por lo que tomó
posesión el 25 de octubre de 1995.
Se dijo que, inicialmente, los
miembros de la Comisión Escrutadora Municipal de Fresno declararon electo a
Luis Hernando Tabares Escobar “… para el resto del período de 1995 a 1997” por
lo que, acogiendo la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, el Consejo Nacional Electoral rectificó el error de la Comisión
Escrutadora Municipal y determinó que el señor Tabares había sido elegido
Alcalde Popular de Fresno por el período personal de tres años -25 de octubre
de 1995 a 25 de octubre de 1998-, lo que conllevó a la expedición de la
Resolución No. 062 de 5 de junio de 1996, en donde se revocó parcialmente el
acta declaratoria de la elección para subsanar el error de la Comisión
Escrutadora Municipal.
Posteriormente,
la Resolución No. 062 del 5 de junio de 1996 fue demandada en ejercicio de la
acción de nulidad ante el Consejo de Estado, con la cual se solicitó la
suspensión provisional del acto demandado, proceso que culminó con sentencia de
9 de junio de 1998, mediante la cual la Sección Quinta de la Corporación declaró
la nulidad del acto cuestionado y ordenó comunicar la decisión al Consejo
Nacional Electoral, a la Comisión Escrutadora Municipal y al Alcalde de Fresno.
Se
enfatizó en el libelo que la acción impetrada fue de simple nulidad de un acto
administrativo y no una acción electoral, además, que en el auto admisorio de 9
de julio de 1997 no se ordenó la suspensión provisional de la elección del
Alcalde mencionado, sino que en dicha providencia se admitió la demanda en
contra de la Resolución 062 de 1996 y se ordenó la suspensión provisional de la
misma.
Afirmaron
los actores que, a pesar de no existir una decisión judicial expresa tendiente
a ello, el entonces Gobernador del Tolima expidió el Decreto 0426 de 5 de mayo
de 1998, mediante el cual ordenó la suspensión del señor Tabares en el
ejercicio de sus funciones como Alcalde Municipal de Fresno y realizó una
designación provisional, con fundamento en los artículos 108 y siguientes de la
Ley 136 de 1994.
Manifestaron
los actores que el señor Luis Hernando Tabares Escobar acudió a la acción de
tutela para proteger los derechos fundamentales que consideró le habían sido
vulnerados, tales como el debido proceso, la igualdad y el derecho a la
participación política y el ejercicio de cargos y funciones públicas.
Se
afirmó que la Corte Constitucional, mediante sentencia SU-168 de 1999, accedió
a la tutela de los derechos reclamados por “Orlando Tovar Torijano y Hugo Rojas
Rodríguez”, al considerar que se había cometido una vía de hecho con las
decisiones de la Gobernación del Tolima y del Consejo de Estado, por lo que se
ordenó su reintegro a los cargos de “Alcaldes Municipales de El Guamo y
Coyaima, Tolima”, a fin de que se culminara con el período completo de tres
años, en el caso de que no se hubiera realizado la elección popular de nuevos
alcaldes, en caso contrario, sólo les restaría a los actores entablar las
acciones judiciales pertinentes.
Concluyeron
que, a pesar de haber obtenido el amparo constitucional, al señor Tabares se le
causó un daño antijurídico, pues, producto de la providencia del Consejo de
Estado y la decisión inconsulta de la
Gobernación del Tolima, no pudo ejercer durante su período personal, de manera
que, en acatamiento a lo señalado por la misma Corte Constitucional, acudió a
la presente acción de reparación directa.
1.2.
Expediente 2000 00688. Actor: Orlando Tovar Torijano y otros.
ORLANDO
TOVAR TORIJANO, CARLOS ANDRES TOVAR OTAVO, LINA MARIA TOVAR OTAVO, DIANA
MARCELA TOVAR OTAVO y LUISA FERNANDA TOVAR OTAVO, ASUNCION TORIJANO DE TOVAR,
EDGAR TOVAR TORIJANO, CLARA INES TOVAR TORIJANO, JOSE ARIEL TOVAR TORIJANO,
MARIA EMILIA TOVAR DE SOTO y ALCIRA OTAVO DE TOVAR, por intermedio de apoderado
judicial y en ejercicio de la acción de reparación
directa instaurada en contra de la NACION – RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE
LA JUDICATURA y el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, solicitaron que se declare a las demandadas patrimonial y
solidariamente responsables, de todos los perjuicios de orden moral y material
que, dijeron, les fueron irrogados con ocasión de un presunto error judicial,
por los hechos ocurridos entre el 27 de febrero de 1998, cuando
el señor Orlando Tovar Torijano fue
suspendido por el señor Gobernador del Departamento del Tolima, de su cargo de
Alcalde Municipal de Coyaima, y el 17 de marzo de 1999, cuando a través de la
sentencia SU-168 de 1999 la Corte Constitucional ordenó que fuera reintegrado a
su cargo.
Consecuencialmente
solicitaron que se condene a pagar a su favor las siguientes indemnizaciones:
Por
concepto de perjuicios morales, la suma equivalente a cinco mil (5.000) gramos
de oro fino para cada uno de los demandantes.
Por
concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, a favor
del señor Orlando Tovar Torijano, las sumas de dinero que cubran la pérdida del
100% de su capacidad laboral, durante un período de 12 meses, habida cuenta de
que se desempeñaba como Alcalde de Coyaima, teniendo como salario al momento de
la suspensión la suma de $2.038.260.
Por
concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, a favor
del señor Orlando Tovar Torijano, los gastos que sobrevinieron con los graves
perjuicios causados por el error judicial, estimados en doscientos diez
millones de pesos ($210.000.000) discriminados así: por gastos de abogado
quince millones de pesos ($15.000.000); gastos de procesos ejecutivos que se
pueden constatar con los mismos procesos, ciento noventa millones de pesos
($190.000.000); y, gastos generados por embargos, hipotecas, préstamos y médico
especialista, quince millones de pesos ($15.000.000).
Como fundamentos
fácticos de sus pretensiones expusieron los que la Sala se permite
resumir a continuación:
Se
manifestó que el señor Orlando Tovar Torijano fue elegido popularmente para
desempeñar el cargo de Alcalde del Municipio de Coyaima, para el período
comprendido entre el 1 de febrero de 1996 hasta el 1 de febrero de 1999, según
declaración del Consejo Nacional Electoral, por lo que tomó posesión el 1° de
febrero de 1996.
Se
relató en la demanda que el Consejo Nacional Electoral mediante Resolución No.
030 de 12 de marzo de 1997, revocó parcialmente el acta declaratoria de la
elección, proferida por la Comisión Escrutadora Municipal, ya que en esta no se
había declarado la elección por el período personal de tres años, con lo que
subsanó el error cometido por dicha Comisión en tal sentido.
Posteriormente,
la Resolución No. 030 de 12 de marzo de 1997 fue demandada en ejercicio de la
acción de nulidad ante el Consejo de Estado, con la cual se solicitó la
suspensión provisional del acto demandado, proceso que culminó con sentencia de
19 de marzo de 1998, mediante la cual la Sección Quinta de la Corporación
declaró la nulidad del acto cuestionado y ordenó comunicar la decisión al
Consejo Nacional Electoral, a la Comisión Escrutadora Municipal y al Alcalde de
Coyaima.
Se
enfatizó en el libelo que la acción impetrada fue de simple nulidad de un acto
administrativo y no una acción electoral, además, que en el auto admisorio de
31 de julio de 1997 no se ordenó la suspensión provisional de la elección del
Alcalde mencionado, sino que en dicha providencia se admitió la demanda en
contra de la Resolución 030 de 1997 y se ordenó la suspensión provisional de la
misma.
Afirmaron
los actores que, a pesar de no existir una decisión judicial expresa tendiente
a ello, el entonces Gobernador del Tolima expidió el Decreto 0117 de 25 de
febrero de 1998, mediante el cual ordenó la suspensión del señor Tovar en el
ejercicio de sus funciones como Alcalde Municipal de Coyaima y realizó una
designación provisional, con fundamento en los artículos 108 y siguientes de la
Ley 136 de 1994.
Manifestaron
los actores que el señor Orlando Tovar Torijano acudió
a la acción de tutela, para proteger los derechos fundamentales que consideró
le habían sido vulnerados, tales como el debido proceso, la igualdad y el
derecho a la participación política y el ejercicio de cargos y funciones
públicas.
Se
afirmó que la Corte Constitucional, mediante sentencia SU-168 de 1999, accedió
a la tutela de los derechos reclamados, al considerar que se había cometido una
vía de hecho con las decisiones de la Gobernación del Tolima y del Consejo de
Estado, por lo que se ordenó su reintegro al cargo de Alcalde Municipal de Coyaima,
Tolima, a fin de que se culminara con el período completo de tres años, en el
caso de que no se hubiera realizado la elección popular de nuevos alcaldes, en
caso contrario, sólo le restaría entablar las acciones judiciales pertinentes.
Concluyeron
que, a pesar de haber obtenido el amparo constitucional, al señor Tovar se le
causó un daño antijurídico, pues, producto de la providencia del Consejo de
Estado y la decisión inconsulta de la Gobernación del Tolima, no pudo ejercer
durante su período personal, de manera que, en acatamiento a lo señalado por la
misma Corte Constitucional, acudió a la presente acción de reparación directa.
I-I. EL TRAMITE PROCESAL DE PRIMERA
INSTANCIA
1. La
admisión y notificación de las demandas
La demanda
correspondiente al expediente No. 2000 00389, fue presentada el 10 de febrero de 2000[1] y, previa
corrección, fue admitida por auto del 29 de marzo de 2000[2] y
notificada en legal forma al Ministerio Público, al Director Ejecutivo de
Administración Judicial y al Departamento del Tolima los días 31 de marzo de
2000[3], el 7 de
julio[4] y el 15
de septiembre de la misma anualidad[5],
respectivamente.
De otra
parte, la demanda correspondiente al expediente No. 2000 00688, fue presentada
el 2 de marzo de 2000[6] y admitida por auto del 30
de marzo de la misma anualidad[7], decisión que fue
notificada al Ministerio Público el 3 de abril de 2000[8] y a las
demandadas el 7[9] y 15 de septiembre de 2000[10].
2. La
contestación de las demandas
2.1. La
Nación-Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura
Dentro del término de fijación en lista de cada
uno de los procesos, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dio contestación
a las demandas para oponerse a la prosperidad de las pretensiones, en los
siguientes términos[11]:
Consideró la entidad que, de
conformidad con el examen de constitucionalidad del artículo 66 de la Ley 270
de 1996, el juez tiene autonomía funcional para aplicar las normas
constitucionales y legales que juzgue apropiadas para cada caso concreto, así
mismo, que la decisión debe enmarcarse dentro de una actuación subjetiva,
caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria al debido proceso para que
constituya error jurisdiccional.
De otra
parte, al considerar que el daño causado a los actores fue producido por la
expedición de los Decretos 0426 de 5 de mayo de 1998 y 0117 del 25 de febrero de la misma anualidad,
expedidos por el Gobernador del Departamento del Tolima, a su juicio, se
configura una causal eximente de responsabilidad, como lo era el hecho de un
tercero.
2.2. El
Departamento del Tolima
El
Departamento del Tolima dio contestación a las demandas de manera oportuna[12]
y se opuso a las pretensiones planteadas en
ellas, al señalar que no existe relación directa ni indirecta en la
responsabilidad que se le pretende endilgar, pues la suspensión en el ejercicio
del cargo de los señores Luis Hernando Tabares Escobar y Orlando Tovar Torijano
se efectuó en aplicación de una norma legal, toda vez que mediante una orden
judicial se suspendió provisionalmente el acto expedido por el Consejo Nacional
electoral, que revocó parcialmente la elección en cuanto al período de los
referidos alcaldes, razón por la cual, al perder la fuerza ejecutoria el acto
que declaraba la elección, se debía suspender el ejercicio del cargo.
Alegó la
eximente de responsabilidad que denominó “culpa exclusiva de un tercero”, como
quiera que el Gobernador con su actuar no fue el generador del daño, sino que
le dio cumplimiento a las decisiones judiciales emanadas de un órgano
jurisdiccional[13].
3. La
acumulación de los procesos
Dentro del expediente No. 2000 00688 la Rama
Judicial solicitó la acumulación con el expediente No. 2000 00389, petición que
fue resuelta favorablemente por el Tribunal Administrativo del Tolima a través
de auto de 7 de diciembre de 2000[14].
4. Las
pruebas y los alegatos de conclusión
Por
medio de providencia de 2 de febrero de 2001, se
abrió el proceso a pruebas[15] y una
vez concluido el término probatorio, mediante
proveído de 26 de julio de 2001, se corrió traslado a las partes para alegar de
conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto de fondo[16].
En esta
oportunidad procesal la Rama Judicial se pronunció para señalar que no existían
elementos de juicio que comprometieran su responsabilidad, y reiteró las
razones expuestas en la contestación de la demanda[17].
Los
actores se pronunciaron para insistir, en esencia, en los mismos argumentos
planteados en las demandas, relativos a la responsabilidad patrimonial de las
entidades demandadas, por lo que solicitaron se accediera a las pretensiones
formuladas[18].
El
Ministerio Público rindió concepto de fondo para solicitar la reparación del
daño causado a la parte actora, por considerar que, con ocasión de un error
judicial, los señores Luis Hernando Tabares Escobar y Orlando Tovar Torijano
fueron suspendidos por parte del señor Gobernador del Departamento del Tolima,
de sus cargos como Alcaldes de los Municipios de Fresno y Coyaima,
respectivamente[19].
Para la
vista fiscal, en el presente caso se discutía la prevalencia de la
interpretación sobre el período de los alcaldes cuando ocurriera una vacancia
absoluta, frente a lo cual el Consejo de Estado consideraba que era un período
personal, mientras que la Corte Constitucional estimaba que era personal,
discusión que, afirmó, quedó zanjada por la Corte en su jurisprudencia, en
especial las sentencias que ordenaron el restablecimiento de los derechos
fundamentales conculcados a los actores, las cuales dispusieron el reintegro a
sus cargos para culminar con el período completo de tres años de
ejercicio.
Manifestó
igualmente, que el Departamento del Tolima también era responsable, ya que
estaba obligado a dar aplicación a las decisiones reiteradas de la Corte
Constitucional sobre el tema del período personal de los alcaldes, fallos
proferidos con fundamento en la Constitución Política y que no podían ser
desconocidos por las autoridades administrativas o jurisdiccionales, por lo que
al ignorarse la ratio decidendi de la jurisprudencia constitucional, se violó
la cosa juzgada en detrimento de los derechos fundamentales de los elegidos y
de los electores.
I-II.-
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal
Administrativo del Tolima, mediante sentencia proferida el 30 de septiembre de
2002[20],
resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los términos
señalados al inicio de esta providencia.
Consideró el a quo que
el daño sufrido por la parte demandante era antijurídico, toda vez que la Corte
Constitucional, en sede de revisión de tutela, suspendió y luego anuló las
decisiones del Consejo de Estado, por lo cual señaló que en tales providencias
se había incurrido en una vía de hecho, lo que resultaba suficiente para
estructurar los elementos típicos de la responsabilidad patrimonial del Estado,
en especial porque los mandatarios no tenían que soportar la dejación de sus
cargos por virtud de las decisiones judiciales y luego por Decreto del señor
Gobernador del Tolima.
A juicio del Tribunal,
la calificación que emitió la Corte Constitucional respecto de la existencia de
una “vía de hecho”, no podía desatenderse, so pena de desconocer el artículo
243 de la Constitución y con ello, el alcance y obligatoriedad de las
decisiones del alto Tribunal Constitucional, instancia que le indicó a los
accionantes el derecho a ejercer las respectivas acciones indemnizatorias.
Frente a la
responsabilidad del Departamento del Tolima, estimó el a quo que el ente
territorial estaba facultado para no compartir las razones que soportaban la
orden de suspensión, para no separar a los alcaldes de sus cargos, de manera
que a través de un Decreto debidamente motivado habría tenido la oportunidad de
exponer los fundamentos para no acoger el pronunciamiento del Consejo de
Estado.
I.II.- EL RECURSO DE APELACION
1. De la
Nación-Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura
De
manera oportuna[21],
la Nación-Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura
interpuso recurso de apelación en contra de la providencia de primera instancia
para solicitar su revocatoria y que en su lugar se profiera un fallo inhibitorio, por estimar que en
el sub lite no se reúnen los presupuestos procesales necesarios para un pronunciamiento de fondo.
A juicio de la entidad, el error
jurisdiccional alegado por los demandantes y reconocido por el fallador de
primer grado no tiene ocurrencia en el presente caso, “puesto que la Corte
Constitucional al declarar exequible el art. 66 de la Ley 270 de 196 (sic), ha
dicho, “la posible comisión de una falla por parte del administrador de
justicia que conlleve responsabilidad patrimonial del Estado, debe ser
estudiada desde una perspectiva funcional, bajo el entendido de que el juez,
por mandato de la Carta magna se le otorga una autonomía y una libertad para
interpretar los hechos que se someten a su conocimiento, como también aplicar
las normas constitucionales y legales que juzgue apropiadas; por lo que el
error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de una actuación subjetiva,
caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso, que aquí
no se ha dado”
2. Del
Departamento del Tolima
De igual
forma, el Departamento del Tolima interpuso recurso de apelación[22] en
contra de la sentencia de primera instancia, para
solicitar su revocatoria, al considerar que su actuación fue ajustada a
derecho, pues la expedición de los actos administrativos mediante los cuales se
suspendieron de sus cargos a los Alcaldes de Fresno y Coyaima[23], se
realizó en virtud de una orden judicial proferida por autoridad competente y
conforme al debido proceso, por lo que dicha suspensión se dispuso en
cumplimiento de las funciones que le correspondían al Gobernador del
Departamento del Tolima.
Destacó
la entidad que, previo a ordenar la suspensión de los mandatarios, la
Gobernación del Tolima solicitó concepto a la Sección Quinta del Consejo de
Estado, consulta que fue materia de pronunciamiento el 16 de febrero de 1998,
para reiterar que en efecto se había ordenado la suspensión de las Resoluciones
030 de 1997 y 062 de 1996, respecto de la elección de los alcaldes de Fresno y
Coyaima. En virtud de lo anterior, la Gobernación procedió a ordenar la
suspensión de los funcionarios, con lo cual se dio estricto cumplimiento de las
decisiones judiciales adoptadas por el máximo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, lo cual conlleva que el Departamento no fue el generador del
daño, toda vez que ante la presencia de una decisión judicial sólo tenía la
opción de darle cumplimiento, so pena de incurrir en una responsabilidad
disciplinaria o penal, situación que
reafirma la configuración de la causal eximente de responsabilidad consistente
en el hecho de un tercero.
3. De la
parte actora
La parte
actora presentó recurso de apelación sin exponer las razones de su
inconformidad con la sentencia de primera instancia[24].
4. El
trámite de segunda instancia
Mediante
proveído de 7 de febrero de 2003[25] se
corrió traslado por el término de tres días a la parte demandante, con el fin
de que sustentara el recurso de apelación interpuesto oportunamente, frente a
lo cual se guardó silencio, por lo que, el 28 de febrero de 2003[26] se
declaró desierto dicho recurso mientras que los formulados por las entidades
demandadas fueron admitidos.
Por auto
del 14 de marzo del mismo año[27] se
corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio
Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo,
oportunidad procesal que transcurrió en silencio.
El
proceso de la referencia pasó a Despacho para fallo el 21 de abril de 2003[28] y por
auto de 18 de enero de 2012 el Consejero Carlos Alberto Zambrano Barrera se
declaró impedido por el hecho de haber intervenido en calidad de Magistrado del
Tribunal Administrativo del Tolima, en el trámite adelantado en primera
instancia[29],
en razón de lo cual mediante auto de 13 de febrero de 2012[30] se
aceptó dicho impedimento y se lo separó del conocimiento del presente proceso.
La Sala,
al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado,
procede a resolver de fondo el asunto.
II.- CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala es competente desde el punto de vista funcional[31]
para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por las
entidades demandadas en contra de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2002, por el Tribunal Administrativo del
Tolima, en
proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación.
2. Ejercicio
oportuno de la acción
Al
tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo
contenido en el Decreto Ley 01 de 1984[32],
la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados
a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación
administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble por causa de
trabajos públicos.
En el sub examine la responsabilidad administrativa que se demanda se
origina en la supuesta ocurrencia de un error judicial y una falla en el
servicio, contenidos en unas providencias proferidas por la Sección Quinta del
Consejo de Estado y unos Decretos expedidos por el Gobernador del Tolima, a
saber: el auto admisorio de 9 de julio de 1997 y la sentencia
de 9 de junio de 1998, así como el Decreto 0426 de 5 de mayo de 1998, mediante
el cual ordenó la suspensión del señor Luis Hernando Tabares Escobar en el
ejercicio de sus funciones como Alcalde Municipal de Fresno (expediente 2000 00389);
el auto admisorio de 31 de julio de 1997
y la sentencia de 19 de marzo de
1998, como también el Decreto 0117 de 25 de febrero de 1998, mediante el cual
se ordenó la suspensión del señor Orlando Tovar Torijano en el ejercicio de sus
funciones como Alcalde Municipal de Coyaima (expediente 2000 00688).
Ahora
bien, vale reiterar en esta oportunidad, que en los casos en los cuales se
ejerce la acción de reparación directa con fundamento en error judicial, el
término de caducidad se cuenta desde el momento en el cual la providencia
contentiva del error queda ejecutoriada. Sobre la cual señaló la Sala:
“Cuando
se pretenda ejercer la acción de reparación directa como consecuencia del error
jurisdiccional, ésta deberá instaurarse dentro del término de dos años,
caducidad prevista en el inciso cuarto del art. 136 del Código Contencioso
Administrativo, contado a partir de la ejecutoria de las providencias
judiciales que agoten las instancias sin hacer depender dicho plazo del
resultado del recurso o de la acción de revisión, salvo que se afirme que el
error se encuentra contenido en la providencia que desata dicho recurso o
acción. En otras palabras, la
instauración del recurso o de la acción de revisión no impide la ocurrencia de
la caducidad de la acción de reparación directa”[33]. (Destaca
la Sala)
Según se desprende de lo expuesto en las demandas acumuladas, la
responsabilidad administrativa que se demanda por error judicial y falla en el
servicio, fue advertida con ocasión de las sentencias SU-640 de 5 de noviembre
de 1998 y SU-168 de 17 de marzo de 1999, de manera que al haberse presentado
las demandas acumuladas el 10 de febrero de 2000[34] y el 2 de marzo de 2000[35] respectivamente, resulta evidente que la acción se propuso
dentro del término previsto por la ley.
3. El objeto
del recurso de apelación
Previo
a abordar el análisis de fondo resulta necesario señalar que el recurso de
apelación interpuesto por las
entidades demandadas está encaminado a que se revoque la condena impuesta en
primera instancia, cuestionando en concreto dos aspectos: (i)
Que el error jurisdiccional alegado
por los demandantes y reconocido por el fallador de primer grado no tiene
ocurrencia en el presente caso, de conformidad con las consideraciones
expuestas por la Corte
Constitucional al declarar exequible el artículo 66 de la Ley 270 de 1996, toda
vez que debe tenerse en cuenta la autonomía y libertad para interpretar los
hechos que se someten al conocimiento de los jueces, como también para aplicar
las normas constitucionales y legales que juzgue apropiadas, de manera que el
error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de una actuación subjetiva,
caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso,
situación que no cumple en el presente caso; y, (ii) Que la
expedición de los actos administrativos mediante los cuales se suspendieron de
sus cargos a los Alcaldes de Fresno y Coyaima, se realizó en acatamiento de una
orden judicial proferida por autoridad competente y conforme al debido proceso,
por lo que dicha suspensión se dispuso en cumplimiento de las funciones que le
correspondían al Gobernador del Departamento del Tolima, situación que configura
el hecho de un tercero como causal eximente de responsabilidad respecto del
ente territorial.
Lo
anterior obliga a destacar que el recurso que promueve la parte demandada se
encuentra limitado a los aspectos indicados, por lo que la Sala,
en su condición de juez de la segunda instancia, se
circunscribirá al estudio de los motivos de inconformidad en el mismo orden en
que se han planteado.
4. El
régimen de responsabilidad
Previamente al análisis de los
supuestos de responsabilidad aplicables al caso concreto, en relación con la imputación jurídica del
daño, debe decirse que la Sala Plena de la Sección, en sentencia de 19 de abril de
2012[36],
unificó su posición para señalar que, al no existir consagración constitucional
de ningún régimen de responsabilidad en especial, corresponde al juez encontrar
los fundamentos jurídicos de sus fallos, por lo que los títulos de imputación
hacen parte de los elementos argumentativos de la motivación de la sentencia.
En este sentido se expuso:
“En lo que refiere al derecho de daños,
como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal
establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en
particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada
caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto
fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de
adoptar. Por ello, la jurisdicción
contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos “títulos de imputación”
como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos
puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin
que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional
que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones
fácticas un determinado y exclusivo título de imputación.
En
consecuencia, el uso de tales títulos
por parte del juez debe hallarse
en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada
evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios
constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual
del Estado, tal y como se explicó previamente en esta providencia.”
En consonancia con lo anterior, resulta
necesario recordar
que la acción de reparación directa se interpuso con
fundamento en un presunto error judicial y una falla en el servicio en que
habrían incurrido la Sección Quinta de esta Corporación y el Departamento del
Tolima, con ocasión de la expedición de los autos de 9 de julio de 1997 y 31 de julio de
1997; las sentencias de 9 de junio y 19 de marzo de 1998; así como los Decretos
0426 de 5 de mayo y 0117 de 25 de febrero de 1998, mediante los cuales se
ordenó la suspensión de los señores Luis Hernando Tabares Escobar y Orlando
Tovar Torijano, en el ejercicio de sus funciones como Alcaldes Municipales de
Fresno y Coyaima, Tolima, respectivamente.
Como puede
apreciarse, dicha situación alude a la responsabilidad patrimonial del Estado
derivada de la administración de justicia, regulada hoy en día en la Ley 270 de
1996[37], disposición que se
encontraba vigente al momento de expedición de las providencias que en el
presente asunto se acusan como contentivas de error judicial, por lo que
orienta los criterios generales a tener en cuenta para resolver el caso
concreto, de conformidad con los pronunciamientos jurisprudenciales que en
torno a ella se han proferido[38].
Cabe
igualmente advertir que, en razón de que el sub judice tiene origen en
providencias proferidas en 1997 y 1998, esto es, con posterioridad a la
vigencia de la citada Ley 270 de 1996, por lo que está sometido a la
consideración expuesta por la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad
condicionada de su artículo 66, en los términos a que se hará referencia más
adelante[39].
En
este orden de ideas, es pertinente recordar el texto del artículo 65 de la Ley
270, cuyo tenor literal es el siguiente:
“ARTÍCULO 65. DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. El Estado
responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales.
En los términos del inciso anterior el Estado responderá por
el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error
jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad”.
Esta norma desarrolla la cláusula general de responsabilidad
del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables y que fueren
causados por la acción u omisión de las
autoridades públicas, consagrada en el artículo 90 de la Constitución Nacional,
concepto que desde luego comprende todas las acciones u omisiones que se
presenten con ocasión del ejercicio de la función de impartir justicia en que
incurran no sólo los funcionarios sino también los particulares investidos de
facultades jurisdiccionales, los empleados judiciales, los agentes y los
auxiliares de la justicia[40].
Ahora bien, frente al error judicial, el artículo 66 de la
citada ley vino a definirlo de la manera
que, a continuación, se procede a transcribir:
“… . Es aquel cometido
por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal,
en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria
a la ley.”
Al ejercer el control previo
de constitucionalidad frente al Proyecto de Ley Estatutaria que dio origen a la
citada Ley 270 de 1996, la H Corte
Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de este artículo[41]
y precisó que: (i) dicho error se materializa únicamente a través de una
providencia judicial; (ii) debe enmarcarse dentro de los mismos presupuestos
que la jurisprudencia ha definido como una “vía de hecho”, y (iii) no es
posible reclamar por la actuación de las altas corporaciones de la Rama
Judicial, porque ello comprometería en forma grave la seguridad jurídica, no
obstante lo cual, tal como más adelante se precisará, la jurisprudencia de la
Sección ha considerado que dicha responsabilidad resulta procedente en los
casos en los cuales la decisión de una de dichas corporaciones constituya una
vía de hecho.
De otra parte, el artículo
67 de la misma ley dispone que para la procedencia de la reparación derivada
del error jurisdiccional, es preciso que: (i) el afectado hubiere interpuesto los recursos de ley, excepto en
los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en
virtud de una providencia judicial y (ii) que la providencia contentiva de
error esté en firme.
Con fundamento en lo anterior, la Sala ha
considerado que existe error judicial cuando el juzgador, independientemente de
si actúa o no con el elemento subjetivo de la culpa, profiere una providencia
discordante con el conjunto de actuaciones desarrolladas dentro del proceso, la
cual, una vez queda en firme, ocasiona un daño antijurídico[42].
En este sentido, la Sala a través de sentencia de 11 de mayo
de 2011, señaló los presupuestos que deben cumplirse para la configuración del
error judicial. En efecto, en tal
ocasión precisó[43]:
“Bajo
la nueva disposición constitucional se admitió la responsabilidad del Estado
por error judicial, el cual se consideró que se configuraba siempre que se
reunieran las siguientes exigencias: (i) que el error estuviera contenido en
una providencia judicial en firme; (ii) que se incurriera en error fáctico o
normativo; (iii) se causara un daño cierto y antijurídico, y (iv) el error
incidiera en la decisión judicial en firme. Consideraba la Sala, en
jurisprudencia que se reitera:
“a)
En primer lugar, del concepto mismo, es lógico inferir que el error
jurisdiccional debe estar contenido en una providencia judicial que se
encuentre en firme. Efectivamente, aun cuando una decisión judicial resulte
equivocada, sí ésta aún puede ser revocada o modificada, el daño no resultaría
cierto, pues el error no produciría efectos jurídicos y, además, podría
superarse con la intervención del superior funcional (…).
“b)
Tal y como se deduce de pronunciamientos anteriores de esta Sección[44],
el error jurisdiccional puede ser de orden fáctico o normativo. El primero,
supone diferencias entre la realidad procesal y la decisión judicial, porque i)
no consideró un hecho debidamente probado o ii) se consideró como fundamental
un hecho que no lo era, o se presentan distancias entre la realidad material y
la procesal, i) porque no se decretaron pruebas conducentes para determinar el
hecho relevante para el derecho o ii) porque la decisión judicial se fundamentó
en un hecho que posteriormente se demostró que era falso). El error normativo o
de derecho, supone equivocaciones i) en la aplicación del derecho, pues se
aplicó al caso concreto una norma que no era relevante o se dejó de aplicar una
directa o indirectamente aplicable al mismo y, ii) cuando se aplicaron normas
inexistentes o derogadas u otros similares.
“c)
El error jurisdiccional debe producir un daño personal y cierto que tenga la
naturaleza de antijurídico, esto es, que el titular no tenga la obligación
jurídica de soportar. Con ello, entonces, se excluyen las decisiones que se
mueven en la esfera de lo cuestionable o las sentencias que contienen
interpretaciones válidas de los hechos o derechos”.
En cuanto al error que pudieran cometer las altas cortes en
ejercicio de la función jurisdiccional que les es inherente, teniendo como
referente la exequibilidad condicionada del artículo 66 de la Ley
270 de 1996, la jurisprudencia de la Sección consideró que dicha
responsabilidad sí era procedente en los casos en los cuales la decisión de una
de dichas corporaciones fuera constitutiva de una vía de hecho, esto es, cuando
incurrieran en errores que pudieran ser advertidos sin que se hiciera necesario
para ello realizar una labor
hermenéutica dispendiosa [45].
En
sentencia de 5 de diciembre de 2007[46], la Sala reiteró el
criterio fijado en la sentencia proferida el 4 de diciembre de 1997 en relación
con la responsabilidad patrimonial del Estado por el error en el que hubieran
incurrido las altas cortes y, agregó, que la declaratoria de responsabilidad
patrimonial por tales errores no atenta contra la independencia de los jueces
ni contra la seguridad jurídica; que dichas corporaciones también incurren en
error judicial determinante de la responsabilidad patrimonial del Estado,
porque el artículo 90 de la Constitución no hace distinciones y porque éstas no
son infalibles, y que el Consejo de Estado, que es el tribunal supremo de lo
contencioso administrativo, no está limitado por la investidura del juez que
incurra en error judicial, al momento de definir la responsabilidad patrimonial
del Estado.
Se
aclaró en esa providencia -además- que como el caso concreto había ocurrido
antes de que entrara en vigencia la Ley 270 de 1996, la decisión de la Sala no
estaba condicionada por la interpretación que la Corte Constitucional dio al
artículo 66 de esa ley en la sentencia C-037 de 1996, pero que en todo caso
debía tenerse en cuenta que la misma Corte, en sentencia C-038 de 2006, al
resolver sobre la constitucionalidad del artículo 86 del Código Contencioso
Administrativo modificado por la ley 446 de 1998, había variado su posición con respecto a la procedencia de
juicios de responsabilidad del Estado por las acciones u omisiones de sus altos
dignatarios.
Bajo este entendimiento, para determinar si el juzgador
incurrió o no en error judicial debe analizarse
la concordancia de la providencia emitida con cada una de los actos
desarrollados por las partes durante el proceso, observando con detenimiento
los hechos aducidos, el material probatorio aportado y la aplicación del marco
normativo realizada por funcionario judicial al caso particular. Dicha posición
fue sostenida por la Sección en la citada sentencia de 5 de diciembre de 2007,
de la manera que sigue:
“La Sala precisa que el error judicial siempre
está contenido en una providencia judicial, por medio de la cual se pone fin,
en forma normal o anormal al proceso, por esta razón el yerro sólo se configura
cuando se han agotado los recursos previstos en la ley para impugnar la
providencia judicial. Su configuración se logra mediante el análisis
comparativo entre las fuentes del derecho que rigen la función de administrar
justicia y la providencia judicial respecto de la cual se predica el error
judicial, a cuyo efecto deberá considerarse también el conjunto de actos procesales
que integran el correspondiente proceso.
En efecto, no es
dable tomar como hecho independiente o autónomo únicamente la providencia
judicial, pues esta debe analizarse mediante el estudio de los otros actos
procesales, demanda, contestación, pruebas, etc. Pues sólo de esta manera es
dable deducir la inconformidad de la providencia con el deber ser definido por
el ordenamiento jurídico, en su aspecto sustancial y procedimental. El
error judicial no supone la prueba de elementos que cualifiquen la conducta
personal del agente estatal, como tampoco calificativos absolutos de
inexcusable, garrafal, evidente o injustificado. Ni el artículo 90 de la
Constitución, ni las normas legales que han desarrollado la materia, cualifican
de esa manera la acción u omisión del Estado determinante de responsabilidad
por daños antijurídicos padecidos por causa de una providencia judicial. Cabe
por tanto señalar que el error judicial consiste, en realidad, en una verdadera
falla en la función de administrar justicia, en el entendido de que no
cualquier discordancia entre la realidad fáctica o jurídica del proceso y la
providencia judicial determinan este vicio.
Si bien la
jurisprudencia nacional exigía un error cualificado ello, como se indicó,
respondía a la regulación normativa que traía el referido artículo 40 del CPC,
pero este elemento no resulta exigible para definir la responsabilidad del
Estado, no sólo porque dicha norma fue subrogada por la ley 270 de 1996, sino
porque los límites entre la responsabilidad estatal y la personal del agente
están claramente establecidos y, de ellos se infiere, que sólo esta última
amerita la verificación de las cualificaciones de las conductas del agente
estatal. Si bien la vía de hecho comporta un error judicial, no toda decisión
que entrañe un error judicial constituye una vía de hecho. De esta manera,
una equivocada interpretación de una norma sustancial o una indebida valoración
probatoria, que traduzca en la violación del marco normativo que rige la
función de administrar justicia, podrá considerarse error judicial aunque no
corresponda a una vía de hecho” (…) Para
la Corte, la vía de hecho se caracteriza por constituir una desconexión
manifiesta entre lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y la actuación del
funcionario judicial de que se trate. Adicionalmente, la jurisprudencia
constitucional ha establecido que el vicio que se alega como fundamento de la
supuesta vía de hecho debe ser evidente o incuestionable, lo cual significa que
la falencia, además de constituir una subversión superlativa del orden jurídico
debe afectar o vulnerar un derecho fundamental, mediante una operación material
o un acto que desborda el ámbito de la decisión judicial. La Sala precisa que el concepto de error judicial que
traduce en uno de los supuestos que hace procedente la responsabilidad del
Estado por la actuación de sus jueces, no requiere, para su configuración, del
cumplimiento de los supuestos que propone la Corte Constitucional para que se
dé la vía de hecho. Pero advierte también que, en un caso dado, el concepto de
error judicial que ha definido el Consejo de Estado, puede estar vinculado a
alguna de las denominadas por la Corte Constitucional - causales de
procedibilidad -, esto es a: un defecto sustantivo, orgánico o procedimental,
un defecto fáctico, un error inducido, una decisión sin motivación, un
desconocimiento del precedente o una violación directa de la Constitución. Sin
que sea dable afirmar que el error judicial constitutivo de la responsabilidad
que aquí se analiza, sólo se configure en presencia de las hoy llamadas por la
Corte “Causales de procedibilidad” (Destaca la Sala).
Ahora
bien, frente a la responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial, se
precisa, como lo ha observado la Sección en el pasado, que si bien la Corte
Constitucional, en la sentencia de control previo del Proyecto de Ley estatutaria de Administración de Justicia,
pareció asimilar el error judicial a la vía de hecho[47],
esta identificación es impropia toda vez que, en el caso de la responsabilidad patrimonial
del Estado por error judicial, no se tiene por objeto la conducta subjetiva del
agente infractor, sino la contravención al ordenamiento jurídico inmersa en una
providencia judicial[48].
Esta diferencia resulta fundamental a efectos de
identificar de manera más clara los linderos de la responsabilidad patrimonial
del Estado por error judicial, al descartar cualquier juicio de comportamiento
subjetivo y centrar la atención en la decisión judicial que se cuestiona y su
confrontación con el ordenamiento jurídico, especialmente con los derechos
fundamentales que puedan resultar comprometidos.
Finalmente, vale señalar que en cada caso concreto debe tenerse presente el margen de discrecionalidad judicial que resulta legítimo
y servirse de ella, para llevar a cabo
el juicio de responsabilidad correspondiente. Como lo ha advertido la Sala, en
algunas oportunidades el juez tiene en frente una decisión única, mientras que
en otros, aparecen como
posibles distintas decisiones razonables; en esta
última hipótesis, mal se haría en un juicio de responsabilidad patrimonial en identificar un daño
antijurídico como consecuencia de la adopción razonada de la opción judicial por
una de las posibles decisiones
razonables,
todo ello de acuerdo con los
presupuestos fácticos existentes en el proceso.
Al respecto se expuso:
“…
el denominado “principio de unidad de
respuesta correcta o de unidad de solución justa” de los enunciados jurídicos es, apenas, una
aspiración de los mismos, la cual podrá, en veces, ser alcanzada, mientras que,
en otras ocasiones, no acontecerá así. De ello se desprende que, ante un mismo
caso, es jurídicamente posible la existencia de varias soluciones razonables ¾en
cuanto correctamente justificadas¾ pero diferentes, incluso excluyentes o contradictorias. Tal
consideración limita el ámbito dentro del cual puede estimarse que la decisión
de un juez incurre en el multicitado error jurisdiccional, toda vez que la
configuración de éste ha de tener en cuenta que en relación con un mismo punto
de hecho, pueden darse varias interpretaciones o soluciones de Derecho, todas
jurídicamente admisibles en cuanto correctamente justificadas. Entonces, sólo
las decisiones carentes de este último elemento -una justificación o
argumentación jurídicamente atendible- pueden considerarse incursas en error
judicial”[49].
En efecto, el error del juez radica en la valoración
abiertamente equivocada o la inobservancia de un elemento decisivo e incidente
en el proceso, lo cual conlleva a la incorrecta aplicación de la normatividad
jurídica al caso de su conocimiento y, por tanto, a proferir en aquel una
decisión judicial contraria al ordenamiento jurídico.
Cabe señalar, que los funcionarios judiciales en desarrollo
del principio constitucional de independencia y autonomía de los jueces pueden interpretar en diversos sentidos las
disposiciones normativas aplicables a un caso, y siempre que lo realicen de
manera razonada, coherente y con solidez
argumentativa no podrá configurarse un error jurisdiccional[50].
En este mismo sentido la Sección ha manifestado[51]:
“…la responsabilidad directa por el hecho de los jueces debe
partir del reconocimiento de los límites del razonamiento jurídico y, en
consecuencia, de que no frente a todos los problemas jurídicos será posible
identificar una única respuesta o solución correcta. De hecho, el denominado
‘principio de unidad de respuesta correcta o de unidad de solución justa’ de los
enunciados jurídicos es, apenas, una aspiración de los mismos, la cual podrá,
en veces, ser alcanzada, mientras que, en otras ocasiones, no acontecerá así. De
ello se desprende que, ante un mismo caso, es jurídicamente posible la
existencia de varias soluciones razonables –en cuanto correctamente
justificadas- pero diferentes, incluso excluyentes o contradictorias. Tal
consideración limita el ámbito dentro del cual puede estimarse que la decisión
de un juez incurre en el multicitado error jurisdiccional, toda vez que la
configuración de éste ha de tener en cuenta que en relación con un mismo punto
de hecho, pueden darse varias interpretaciones o soluciones de Derecho, todas
jurídicamente admisibles en cuanto correctamente justificadas. Entonces, sólo
las decisiones carentes de este último elemento –una justificación o
argumentación jurídicamente atendible- pueden considerarse incursas en error
judicial”.
(…)
“Por tanto, sólo las decisiones judiciales que –sin
necesidad de que constituyan una vía de hecho, que determinaría la procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales- resulten contrarias a
Derecho por carecer de una justificación coherente, razonable, jurídicamente
atendible, que las provea de aceptabilidad, pueden ser válidamente catalogadas
como incursas en error jurisdiccional…”. (Destaca la Sala)
5. La determinación de la responsabilidad estatal en el caso
concreto
5.1. Lo probado en el proceso
En atención al material probatorio obrante en el
expediente, recaudado oportunamente y con el lleno de los requisitos legales,
se tienen debidamente acreditados los siguientes hechos:
v Que el señor Luis Hernando Tabares Escobar laboró como
Alcalde del Municipio de Fresno, en el
período comprendido entre el 25 de octubre de 1995 y el 5 de mayo de 1998,
fecha esta última para la cual devengaba mensualmente la suma de $3.218.260. En
este sentido obra en el proceso el certificado suscrito por la Tesorera General
del Municipio de Fresno[52].
v Que el señor Orlando Tovar Torijano, laboró en calidad de Alcalde del
Municipio de Coyaima en el período comprendido entre el 1° de febrero de 1996 y
el 26 de febrero de 1998, fecha esta última para la cual devengaba mensualmente
la suma de $2.038.260. Lo anterior fue certificado por la Tesorera General del
Municipio de Coyaima[53].
v Que la Sala Pena de lo Contencioso Administrativo y la Sección Quinta del
Consejo de Estado, a través de los autos de 9 de
julio de 1997, 31 de julio y 28 de agosto de 1997 dispusieron la admisión de
las demandas formuladas en contra de las Resoluciones No. 062 de 5 de junio de
1996 y 030 de 12 de marzo de 1997, proferidas por el
Consejo Nacional Electoral, en las cuales se había señalado que el período para
el ejercicio del cargo de los
señores Luis Hernando Tabares Escobar y Orlando Tovar
Torijano, como Alcaldes de los Municipios de Fresno y
Coyaima correspondía a tres años. En dichas providencias se ordenó además, la
suspensión provisional de los actos cuestionados[54].
v Que los señores Luis Hernando Tabares Escobar y Orlando Tovar
Torijano fueron suspendidos en el ejercicio de sus cargos como Alcaldes
Municipales de Fresno y Coyaima, Tolima, respectivamente, a través de los
Decretos No. 0426 de 5 de mayo y 0117 de 25 de febrero de 1998.
Este hecho se encuentra debidamente acreditado con las copias auténticas
de los mencionados Decretos, mediante los cuales el Gobernador del Departamento
del Tolima “le da cumplimiento a una providencia judicial”, en el sentido de
suspender en el ejercicio de sus funciones como Alcaldes Municipales de Fresno
y Coyaima, a los mencionados demandantes[55].
v Que la Sección Quinta del Consejo de Estado anuló los artículos segundo y
tercero de las Resoluciones No. 30 de 12 de marzo de 1997 y 62 de 1996,
expedidas por el Consejo Nacional Electoral[56].
En esencia, la decisión se fundamentó en considerar que el período de los
alcaldes tenía un carácter institucional, por lo que no podía la autoridad
electoral ampliar dicho período para hacerlo personal, lo que viciaba de
nulidad este preciso aspecto de los actos demandados, sin afectar la elección
de los alcaldes, la que no sufría ninguna modificación.
v Que la
Corte Constitucional, a través de las sentencias SU-640 de 5 de noviembre de 1998 y SU-168 de 17 de marzo de 1999, amparó
los derechos fundamentales de los señores Luis
Hernando Tabares Escobar y Orlando Tovar Torijano, providencias en las cuales
declaró que tanto los autos de suspensión provisional como las sentencias
dictadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la Sección Quinta
del Consejo de Estado dentro de los procesos S-712, 1710, 1711, 1716, 1699 y
1698, constituían una “vía de hecho”. Por lo anterior, la Corte ordenó que los
actores fueran reintegrados a sus cargos como Alcaldes de los Municipios de
Fresno y Coyaima en el Departamento del Tolima, a fin de culminar su período
completo de tres años de ejercicio[57].
Dentro
de sus consideraciones, la Corte Constitucional reiteró lo dispuesto en las
sentencias C-011 de 1994, C-586 de 1995 y C-488 de 1997, en las que se
estableció:
“Que
el período constitucional de los gobernadores y alcaldes que son revocados o
destituidos, o que renuncian, fallecen o dejan su cargo por alguna u otra
razón, termina en el momento en que ello sucede; y que el periodo de los
mandatarios que los sustituyen, por causa de elección popular, es de tres años,
tal como lo dispone la Constitución. Esto significa, entonces, entre otras
cosas, que la jurisprudencia de la Corte ha dejado en claro de manera reiterada
que el período de los gobernadores y alcaldes es personal y no institucional”
(Se destaca)
Igualmente,
se reconoció que el Consejo de Estado admitió apartarse conscientemente de la
interpretación acogida por la Corte Constitucional, justificando su negativa a
seguir tal interpretación, al considerar que solamente era obligatoria la parte
resolutiva de la decisión, más no la doctrina que se exponía en la parte motiva
de los fallos, salvo en el caso de las sentencias condicionadas.
Así
las cosas, la Corte Constitucional rechazó la posición asumida por el Consejo
de Estado, al estimar que, dada su calidad de interprete auténtico de la
Constitución, y por ser el organismo encargado de actualizar la voluntad del
constituyente, sus decisiones tenían carácter vinculante, tanto en la parte
resolutiva como en la ratio decidendi del fallo, es decir las fracciones de la
parte motiva que estuvieran en íntima relación con la parte resolutiva de la
providencia.
De otra
parte, en torno a los documentos que los actores
acompañaron en copia simple junto con las demandas[58], debe señalar la Sala
que no podrán ser tenidos como pruebas en la medida en que no se aportaron en
debida forma, toda vez que, se repite, fueron arrimados al plenario en copia
simple cuando las normas procedimentales imponen su aportación en forma auténtica[59].
En
efecto, de conformidad con el artículo
253 del Código de Procedimiento Civil, los documentos deben ser traídos al
proceso en original o en copia. Respecto de los primeros no se presenta ningún inconveniente
para efectos de su valoración probatoria, pues su condición los exime del
cumplimiento de cualquier formalidad adicional; por el contrario, los segundos,
por determinación de la ley procesal -artículo 254 del Código de Procedimiento
Civil- sólo podrán adquirir el mismo valor probatorio que los documentos
originales al cumplir con la exigencia de la autenticidad, la cual se adquiere
ya sea por “provenir de la autorización del funcionario ante
quien reposa el original, ora por la autenticación del notario previo cotejo
con el original o la copia autenticada que se le presente, ya por la reproducción del original o de copia
auténtica que se ordene en el curso de una
inspección judicial”, lo que genera seguridad al juzgador frente a su
autoría y producción[60]-[61].
En relación con la imposibilidad jurídica de darle
valor probatorio a las copias simples de documentos públicos, la jurisprudencia
de la Corporación ha señalado[62]:
“… Sobre
el valor probatorio de las copias de los documentos públicos, la Sala ha
recalcado que, por expresa remisión que el artículo 168 del Código Contencioso
Administrativo hace al régimen probatorio previsto en el Código de
Procedimiento Civil, en cuanto a la admisibilidad, práctica y valoración de
esta prueba documental, es aplicable el artículo 254 de este último, En consecuencia, dado que
dichas copias no reposan auténticas en el expediente, carecen de valor
probatorio, porque, en tratándose de copias de documento público, para que
puedan ser aducidas o apreciadas como prueba dentro de un proceso judicial,
deben reunir las exigencias contenidas en el artículo 254 del Código de
Procedimiento Civil, entre las cuales se encuentra la diligencia de
autenticación. Con otras palabras, las copias simples no son medios de convicción
que puedan tener la virtualidad de hacer constar o demostrar los hechos que con
las mismas se pretendan hacer valer ante la jurisdicción, en cuanto su estado
desprovisto de autenticación impide su valoración probatoria, de conformidad
con lo prescrito en la norma procesal antes citada”.
5.2. El error
judicial que se alega en el caso concreto
Los
demandantes pretenden que se declare que la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo y la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrieron en un
error judicial al anular las Resoluciones No. 062 de 5
de junio de 1996 y 030 de 12 de marzo de 1997,
proferidas por el Consejo Nacional Electoral, en las cuales se había dispuesto
que su período, para el ejercicio del cargo como Alcaldes de los Municipios de
Fresno y Coyaima, correspondía a tres años, bajo el entendido de que dicho
período tenía un carácter personal, anulación que, a juicio de los actores, desconoció jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, según la cual el
período de los gobernadores y alcaldes era personal y no institucional, como lo
entendió en su momento el Consejo de Estado.
No obstante lo
afirmado en las demandas acumuladas, así como lo expuesto por la Corte
Constitucional en las sentencias
SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999, considera la Sala que en el presente caso no
es posible afirmar que las providencias proferidas por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo y la Sección Quinta del Consejo de Estado, frente al
caso de los hoy demandantes, contengan un error jurisdiccional, en la medida en
que, según se expuso en acápite anterior, los funcionarios judiciales en desarrollo del principio
constitucional de independencia y autonomía de los jueces pueden interpretar en diversos sentidos las
disposiciones normativas aplicables a un caso, y siempre que lo realicen de
manera razonada, coherente y con solidez
argumentativa no podrá configurarse un error jurisdiccional.
En este sentido
resulta necesario recordar que, previo a la expedición de las providencias
acusadas de contener un error jurisdiccional, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, había sentado su criterio en relación con el período para el
cual eran elegidos los alcaldes y gobernadores. Así, en providencia del 25 de
noviembre de 1997, la Sala Plena hizo énfasis en su carácter institucional, en
los siguientes términos[63]:
“Son
períodos institucionales aquellos objetivamente establecidos entre fechas
determinadas, e individuales los que se inician con la posesión del elegido o
nombrado. Los períodos de alcaldes, así como los de gobernadores, son
períodos institucionales, no individuales, porque la Constitución determinó la
fecha de su iniciación, y precisamente porque se trata de períodos
institucionales hay lugar a nombrar o elegir, por el resto del período, a quien
haya de reemplazar al mandatario que falte.
La
primera elección popular de gobernadores tuvo lugar el 27 de octubre de 1.991 y
los elegidos en esa fecha tomaron posesión de sus cargos el 2 de enero de
1.992, según lo establecido en el artículo transitorio 16 constitucional; lo
que quiere decir que el período que por mandato constitucional se inició el 2
de enero de 1.992 terminó el 1 de enero de 1.995; que el período que comenzó el 2 de enero de
1.995 concluirá el 1 de enero de 1.998, y así sucesivamente, como resulta
obvio. Y, en lo que dice relación a los
alcaldes, por el artículo transitorio 19 se dispuso que los que se eligieran en
1.992 -cuyo período habría vencido el 31
de mayo de 1.994, por disposición de los artículos 3º del acto legislativo
número 1 de 1.986 y 1º de la ley 78 del mismo año- ejercerían sus funciones hasta el 31 de
diciembre de 1.994; así, pues, el período siguiente, que se encuentra en curso,
se inició el 1 de enero de 1.995 y terminará el 31 de diciembre de 1.997, y el
que se iniciará el 1 de enero de 1.998 terminará el 31 de diciembre de 2.000, y
así sucesivamente, como es obvio.
Lo
propio ocurrió, también por disposición del artículo transitorio 19, respecto
de diputados y concejales, cuyos períodos se iniciaron el 1 de enero de 1.995 y
son también períodos institucionales.
Pero
dijo la Corte que la Constitución no había señalado una fecha para la
iniciación del período de los alcaldes y gobernadores y que sólo el artículo 16
transitorio constitucional previó que los gobernadores elegidos el 27 de
octubre de 1.991 tomarían posesión el 2 de enero de 1.992 y el artículo 19
transitorio dispuso que los alcaldes que se eligieran en 1.992 ejercerían sus
funciones hasta el 31 de diciembre de 1.994, pero que en ambos casos se trataba
de disposiciones transitorias, que por lo mismo perdieron vigencia una vez cumplida
la eventualidad para la cual fueron dictadas.
Desde
luego que los artículos 16 y 19 transitorios de la Constitución son eso,
transitorios, pero surtieron el efecto de fijar hacia el futuro las fechas de
iniciación de los períodos de gobernadores y alcaldes”.
En
relación con lo anterior, la Sala Plena destacó que la Corte Constitucional, en
el mismo sentido, en sentencia T-001 de 3 de abril de 1992, sostuvo que el
período de los contralores departamentales debía ser igual al de los
gobernadores y por tanto “deben principiar y culminar al mismo tiempo”; que “de
conformidad con el artículo transitorio 16 de la Constitución, la primera
elección popular de gobernadores se debía celebrar, como en efecto ocurrió, el
27 de octubre de 1.991 y los gobernadores elegidos tomarían posesión, como en
realidad lo hicieron, el 2 de enero de 1.992”, es decir que “su período de tres años se inició - y lo tenía previsto así el constituyente
- el 2 de enero de 1.992”, y que “tal
como se deduce del artículo 19 transitorio, en armonía con el 314 de la
Constitución Política, a partir de 1.995 el período de los alcaldes se iniciará
el 1º de enero cada tres años”[64] .
En
relación con los pronunciamientos emitidos por la Corte Constitucional, la Sala
Plena se refirió a la competencia de la Corporación Constitucional y del
Consejo de Estado, en los siguientes términos:
“Mediante
el artículo 241 de la Constitución de 1991 se atribuyó a la Corte
Constitucional la guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución,
pero, se advirtió, "en los estrictos y precisos términos de este
artículo", y para tal fin le fueron otorgadas determinadas funciones,
entre otras las de decidir sobre determinadas demandas de inconstitucionalidad
que presentaran los ciudadanos contra las leyes y contra los decretos con fuerza
de ley dictados por el gobierno con fundamento en los artículos 150, numeral
10, y 341 de la Constitución; sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213
y 215, y sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley objetados por el
Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de leyes estatutarias. El
control jurisdiccional de constitucionalidad de todos los decretos del
Gobierno, distintos de los referidos, corresponde al Consejo de Estado, como
fue dispuesto en el artículo 237, numeral 2, de la Constitución”.
Por
lo anterior, la Sala consideró que la misma Constitución le concedió la
facultad de aplicarla e interpretarla en forma directa, adicionalmente, por
cuanto la jurisprudencia sólo es criterio auxiliar de interpretación judicial[65]:
“Entonces,
de la Corte Constitucional obligan las decisiones adoptadas mediante sus
providencias, como obligan las decisiones de todos los jueces, pero no obliga,
para la generalidad de los casos, la doctrina expresada en esas providencias,
esto es, que las razones con base en las cuales decida la Corte sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de
leyes, decretos y proyectos, no condiciona el entendimiento que de las
normas constitucionales hagan los jueces, cualesquiera jueces, cuando se trate
de aplicarlas”.
Sobre este aspecto, al resolver un caso similar al presente[66],
la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia de 6 de
marzo de los corrientes, expuso:
“En este sentido,
debe observarse que el sistema jurídico colombiano acude a la totalidad de las
autoridades del Estado para asignarles responsabilidades directas de respeto,
cumplimiento y control constitucional, lo que ha llevado a algunos sectores
doctrinales a definir el modelo de control de constitucionalidad como mixto,
que combina el sistema de control concentrado en cabeza de la Corte
Constitucional con la posibilidad de que las autoridades administrativas, las
corporaciones judiciales y prácticamente todos los jueces de la República, en
especial por la jurisdicción contencioso administrativa, se pronuncien en
materia constitucional, teniendo como punto de referencia directa en todos los
casos la Carta Fundamental de la República, de manera que el diseño de Estado
Colombiano no concentró la totalidad del Control de Constitucionalidad en la
Corte Constitucional.
No
implica lo anterior, que la Sala desconozca que la Corte Constitucional fue
instituida para ejercer la guarda de la integridad y supremacía constitucional,
como máximo órgano de interpretación de la Constitución, cuyo papel es
protagónico y determinador en la orientación e interpretación de la Carta,
pero, sin embargo, debe tenerse en cuenta que ello no conlleva jerarquía orgánica
o funcional con relación al Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia o
el Consejo Superior de la Judicatura, aunque, se reitera, la Sala reconoce
la autoridad de la Corte Constitucional y en consecuencia ratifica que los
asociados y las autoridades deben respetar y obedecer sus decisiones”. (Se
destaca)
En
este orden de ideas, estima la Sala que si bien la Corte Constitucional, en las
sentencias SU-640 de 1998 y SU-189 de 1999, calificó como constitutivas de una “vía
de hecho” las decisiones adoptadas por parte de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo y la Sección Quinta de esta Corporación, relativas a la
legalidad de las Resoluciones No. 30 de 12 de marzo de 1997 y 62 de 1996, expedidas
por el Consejo Nacional Electoral, no se evidencia que dicho daño sea consecuencia de un error
jurisdiccional, pues la contradicción entre las providencias del Consejo de
Estado y la Corte Constitucional obedeció a una antinomia jurisprudencial,
derivada de un vacío jurídico constitucional, que posteriormente fue resuelto
con la modificación introducida al artículo 314 constitucional, mediante Acto
Legislativo N° 2 de 6 de agosto de 2002, en donde se dispuso:
“Artículo 3°. El artículo 314 de la Constitución
Política quedará así:
En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la
administración local y representante legal del municipio, que será elegido
popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no
podrá ser reelegido para el período siguiente.
Siempre que se presente falta absoluta a más de
dieciocho (18) meses de la terminación del período, se elegirá alcalde para el
tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el
gobernador designará un alcalde para lo que reste del período, respetando el
partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el alcalde
elegido.
El presidente y los gobernadores, en los casos
taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes.
La ley establecerá las sanciones a que hubiere
lugar por el ejercicio indebido de esta atribución”. (Se destaca)
En relación con esta modificación, es del caso
retener los argumentos expuestos en apoyo del artículo 3° del proyecto que se
convertiría en el Acto Legislativo N° 2 de 6 de agosto de 2002, ponencia en la
cual se manifestó:
“Nos
parece que no requiere mayor argumentación respaldar la necesidad de señalar
constitucionalmente que los períodos de Gobernadores, Alcaldes, Diputados,
Concejales, deben ser institucionales y no personales. Razones de orden
económico y graves controversias jurídicas en la jurisprudencia de las Altas
Cortes exigen un pronunciamiento del Congreso al respecto. No parece lógico
que una administración nacional que requiere actuar conforme a los principios
de coordinación, subsidiariedad y concurrencia en los órdenes nacional,
departamental y municipal, no se estructure con el criterio de que todos los
funcionarios de esos niveles deben tener períodos que coincidan al menos en la
época, sino en el día exacto, en su iniciación y terminación para poder
armonizar las políticas, los programas y la actividad al servicio de la
comunidad.
(…)
Todos
los períodos fijos de los cargos previstos en el presente acto legislativo
respecto a diputados, gobernadores, alcaldes y concejales serán
institucionales. Por lo tanto las faltas absolutas de sus titulares serán
provistas solo para terminar el respectivo período.
(…)
El
establecer períodos institucionales de los gobernadores, diputados, alcaldes,
concejales y ediles con el fin de poner en orden el manejo del aparato estatal.
De no ser así, no estará lejos el día en que el país tenga elecciones
diariamente para elegir los 1.170 alcaldes de igual número de municipios, lo
cual desarticula el sistema electoral como viene sucediendo”[67].
Como bien puede apreciarse, la enmienda
constitucional acogió la postura jurisprudencial expuesta por el Consejo de
Estado al determinar la elección de los alcaldes para periodos institucionales
de 4 años, la cual obedecía al querer del constituyente de 1991 y zanjó la
discusión suscitada sobre el particular entre las altas corporaciones, de
manera que las decisiones adoptadas en su momento
por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la Sección Quinta, en
armonía con el precedente de esta Corporación, fueron suficientemente razonadas,
justificadas y ajustadas al ordenamiento constitucional.
Según se desprende de todo
lo expuesto, resulta
claro para la Sala que en la época de los hechos la Carta Magna y las
decisiones judiciales que en torno al periodo de los alcaldes existían, no
ofrecían certeza sobre la naturaleza del período de los alcaldes, de modo tal
que las decisiones adoptadas en desarrollo del principio
constitucional de independencia y autonomía de los jueces, por ser razonadas,
coherentes y provistas de solidez argumentativa, no pueden considerarse
constitutivas de un error jurisdiccional para los efectos de la responsabilidad
que se endilgó en las demandas acumuladas.
De esta
manera se concluye, que al no concurrir los presupuestos constituyentes del
error judicial en el caso concreto, resulta forzoso para la Sala revocar la
providencia del a quo y, en consecuencia, denegar las pretensiones incoadas,
situación que releva el estudio de los motivos de inconformidad expuestos en el
recurso formulado por el Departamento del Tolima.
6. No hay lugar a condena en costas
Finalmente,
toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de
la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando
alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna
procedió de esa forma en el sub lite,
no habrá lugar a imponerlas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
PRIMERO:
REVOCAR la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2002, por
el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con lo expuesto en la
parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO:
En consecuencia de lo anterior, SE NIEGAN las pretensiones de las demandas
acumuladas.
TERCERO:
Sin condena en costas.
CUARTO:
Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE
el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
COPIESE,
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
HERNAN
ANDRADE RINCON
MAURICIO
FAJARDO GÓMEZ
[1] Folio 129 vto del cuaderno principal No.1.
[2] Folio 133 del
cuaderno principal No.1.
[3] Folio 133 vto del cuaderno principal No. 1.
[4] Folio 135 del
cuaderno principal No. 1.
[5] Folio 171 del
cuaderno principal No. 1.
[6] Folio 93 vto.
del cuaderno principal No. 2.
[7] Folio 94 del cuaderno principal No. 2.
[8] Folio 94 vlto.
del cuaderno principal No. 2.
[9] Folio 117 del cuaderno principal No. 2.
[10] Folio 115
del cuaderno principal No. 2.
[11] Folios 158 a 169 cuaderno principal No. 1. Exp. 2000-0389, y a 103 a 116 del cuaderno principal No. 2. Exp. 2000-0688
[12] Folios 190 a 201 cuaderno principal No. 1. Exp. 2000-0389, y a 152 a 166 del cuaderno principal No. 2. Exp. 2000-0688.
[13] Folios 190 a 201 del cuaderno principal No. 1.
[14] Folio 202 a 203 del cuaderno principal No. 1.
[15] Folios 204 a 205
del cuaderno principal No. 1.
[16] Folio 213 del
cuaderno principal No. 1.
[17] Folios 218 a 221 del cuaderno principal No. 1.
[18] Folio 222 del cuaderno principal No. 1.
[19] Folios 223 a 227 del cuaderno principal No. 1
[20] Folios 242 a 259 del cuaderno de segunda instancia.
[21] Recurso presentado
y sustentado el 11 de octubre de 2002, obrante a folio 265 a 266 del cuaderno
de segunda instancia.
[22] Recurso presentado
y sustentado el 11 de octubre de 2002, obrante a folio 279 a 287 del cuaderno
de segunda instancia.
[23] Decreto 0117 del 25 de febrero de 1998 y Decreto 0426 del 5 de mayo de
1998.
[24] Recurso presentado
el 11 de octubre de 2002, obrante a folio 267 del
cuaderno de segunda instancia.
[25] Folio 292 del cuaderno de segunda instancia.
[26] Folio 294 del cuaderno de segunda instancia.
[27] Folio 297 del cuaderno de segunda instancia.
[28] Folio 298 del cuaderno de segunda instancia.
[29] Folio 300 del
cuaderno de segunda instancia.
[30] Folios 302 y 303 del cuaderno de
segunda instancia.
[31] La Ley 270 de 1996 desarrolló la responsabilidad del Estado en los
eventos de error jurisdiccional, defectuoso funcionamiento de la administración
de justicia y privación injusta de la libertad, y fijó la competencia funcional
para conocer de tales asuntos en primera instancia, en cabeza de los Tribunales
Administrativos y, en segunda instancia, en el Consejo de Estado, sin que sea
relevante consideración alguna relacionada con la cuantía. Para tal efecto
puede consultarse el auto proferido por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo el 9 de septiembre de
[32] Normatividad
aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo
308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los
siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las
demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán
rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”
[33] Sentencia del 14
de agosto de 1997. Exp: 13.258. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque.
[34] Folio 129 vto del
cuaderno principal No. 1.
[35] Folio 93 vto.
del cuaderno principal No. 2.
[36] Expediente 21.515, Consejero Ponente:
Hernán Andrade Rincón.
[37] Publicada en el
Diario Oficial 42.745 de 15 de marzo de 1.996.
[38] Este criterio fue
expuesto recientemente por la Sala en sentencia de 11 de septiembre de 2011,
expediente 18913, Consejero Ponente: Dr. Hernán Andrade Rincón.
[39] En igual sentido
se pronunció la Sección en sentencia de 5 de diciembre de 2007, Expediente No.
15.128, Consejero Ponente. Dr. Ramiro Saavedra Becerra.
[40] Sentencia de 22 de noviembre de 2001,
expediente No. 13.164. Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque.
[41] En la
sentencia C-037 de 1996, la Corte Constitucional razonó en los siguientes
términos: “Sobre el particular, entiende
la Corte que la Constitución ha determinado un órgano límite o una autoridad
máxima dentro de cada jurisdicción; así, para la jurisdicción constitucional se
ha previsto a la Corte Constitucional (Art.
En virtud de lo
anterior, la Corte juzga que la exequibilidad del presente artículo debe
condicionarse a que no es posible reclamar por la actuación de las altas
corporaciones de la rama judicial, una responsabilidad del Estado a propósito
del error jurisdiccional, pues ello equivaldría a reconocer que por encima de
los órganos límite se encuentran otros órganos superiores, con lo cual, se
insiste, se comprometería en forma grave uno de los pilares esenciales de todo
Estado de derecho, cual es la seguridad jurídica. (…)”.
[42] Sentencia de 23 de abril de 2008,
expediente No. 16.2741. Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa.
[43] Expediente No. 22.322. Consejera
Ponente: Dra. Ruth Stella Correa.
[44] Sentencia de 27 de abril de 2006,
expediente No. 14.837.
[45] Sentencia de 4 de
septiembre de 1997, exp.
[46] Sentencia de 5 de
diciembre de 2007, expediente No.
[47] Corte
Constitucional. Sentencia C-037 de 1996. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo
Mesa.
[48] En este sentido,
pueden consultarse las siguientes providencias: sentencia de 28 de enero de 1999, Expediente: 14399; Consejero
Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández; sentencia de 10 de mayo de 2001, Expediente
No. 12719, Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque; sentencia de 2 de
mayo de 2007, Expediente 15.576,
Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 5 de diciembre
de 2007, Expediente No. 15.128, Consejero
Ponente:
Dr. Ramiro Saavedra Becerra.
[49] Sentencia de 2 de
mayo de 2007. Expediente No. 15776. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.
[50] En la mencionada sentencia de 5 de diciembre de 2007,
expediente 15.128, se precisó: “El error del juez no es entonces el que se
traduce en una diferente interpretación de la ley a menos que sea irrazonable;
es aquel que comporta el incumplimiento de sus obligaciones y deberes, sea
porque no aplica la ley vigente, porque desatiende injustificadamente los
precedentes jurisprudenciales o los principios que integran la materia, porque
se niega injustificadamente a decir el derecho o porque no atiende los imperativos
que rigen el debido proceso, entre otros”.
[51] Sentencia de 2 de mayo de 2007, expediente 15.576.
[52] Folios
7 y 8 del cuaderno principal No. 1, expediente 2000 00348
[53] Folio
37 del cuaderno principal No. 2, expediente 2000 00688.
[54] En este sentido obran los siguientes documentos: Copia auténtica del Oficio 98-011 de 16 de enero
de 1998, dirigido al Gobernador del Departamento del Tolima por parte del
Secretario de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante el cual se
remitió copia auténtica de la providencia de 28 de agosto de 1997, por medio de
la cual se decretó la suspensión provisional de la Resolución No. 30 de 12 de
marzo de 1997, expedida por el Consejo Nacional Electoral, en lo que respecta
al período para el cual fue elegido como Alcalde del Municipio de Coyaima, el
señor Orlando Tovar Torijano. -Folios 16 y 102 del cuaderno No. 3-.; Copia Auténtica del Oficio No. 1259 de 22 de
abril de 1998, mediante el cual la Secretaría General del Consejo de Estado le
comunica al Gobernador del Departamento del Tolima sobre la providencia de 9 de
julio de 1997, proferida en el expediente S-712, en donde se decretó la
suspensión provisional de la Resolución No. 62 de 1996. -Folio 93 del cuaderno No. 3.- Las
providencias reposan de folios 1 a 11 y
94 a 99 del cuaderno No. 3
[55] Folios
90 a 92 del cuaderno No. 3.
[56] Sobre
el particular obra en el proceso la copia auténtica de la sentencia de 30 de
abril de 1998, proferida en el expediente No. 1710, mediante la cual la Sección
Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de los artículos segundo y
tercero de la Resolución No. 30 de 12 de marzo de 1997, expedida por el Consejo
Nacional Electoral. -Folios 17 a 37 del cuaderno No. 3.-. Igualmente, la copia
auténtica de la sentencia de 19 de marzo de 1999, proferida en el expediente
No. 1669, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la
nulidad de los artículos segundo y tercero de la Resolución No. 30 de 12 de
marzo de 1997, expedida por el Consejo Nacional Electoral. -Folios 54 a 84 del cuaderno No. 3-.
[57] En este sentido obran en el expediente copias
auténticas de las sentencias SU-640 de 1998 y SU-198 de 1999, proferidas por la
Corte Constitucional, mediante las cuales se concedieron las acciones de tutela
instauradas por los señores Luis Hernando Tabares
Escobar y Orlando Tovar Torijano. -Folios 128 a 181 del cuaderno No. 3-.
[58] Copia
simple de un documento que dice contener
el acta de posesión del señor Luis Hernando Tabares Escobar, como Alcalde del
Municipio de Fresno, Tolima. -Folio 9
del cuaderno principal No. 1, expediente 2000 00348-; Copia simple de un
documento que dice contener la Resolución No. 62 de 1996, por la cual el
Consejo Nacional Electoral ordena una revocatoria directa y la expedición de
una credencial. -Folios 10 a 12 del
cuaderno principal No. 1, expediente 2000 00348-; Copia simple de un documento
que dice contener una providencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo en el expediente No. S-712, fechada el 9 de julio de 1997.
-Folios 13 a 25 del cuaderno principal No. 1, expediente 2000 00348-; Copia
simple de unos documentos que dicen contener las aclaraciones y salvamentos de
voto presentados frente a una providencia de 9 de julio de 1997, en el
expediente S-712. -Folios 26 a 40 del
cuaderno principal No. 1, expediente 2000 00348-; Copia simple de un documento
que dice contener el Decreto No. 0426 de 5 de mayo de 1998, expedido por el
Gobernador del Departamento del Tolima. -Folio 41 y 42 del cuaderno principal
No. 1, expediente 2000 00348-; Copia simple de un documento que dice contener
un Oficio dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado, con fecha 5
de mayo de 1998. - Folio 43 del cuaderno principal No. 1, expediente 2000
00348-; Copia simple de un documento que dice contener una sentencia dictada
por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 9 de junio de 1998, en el
expediente S-712. -Folios 44 a 74 del
cuaderno principal No. 1, expediente 2000 00348-; Copia simple de un documento
que dice contener las aclaraciones y salvamentos de voto presentados frente a
una providencia de 9 de junio de 1998, en el expediente S-712. -Folios 75 a 81 del cuaderno principal No. 1,
expediente 2000 00348-; Copia simple de un documento que dice contener la
sentencia SU-640 de 1998, proferida por la Sala Plena de la Corte
Constitucional. -Folios 82 a 111 del cuaderno principal No. 1, expediente 2000
00348-; Copia simple de un documento que dice contener el Oficio No. 1259 de 22
de abril de 1998, dirigido al Gobernador del Tolima por la Secretaria General
del Consejo de Estado. -Folio 182 del cuaderno principal No. 1, expediente 2000
00348-; Copia simple de un documento que dice contener un oficio de fecha 27 de
enero de 1998, dirigido a la Sección Quinta del Consejo de Estado por parte del
Gobernador del Tolima. -Folios 183 y 184 del cuaderno principal No. 1,
expediente 2000 00348 y 145 y 146 del cuaderno principal No. 2, expediente 2000
00688-; Copia simple de unos documentos que dicen contener un oficio de 17 de
febrero de 1998 y una copia informal de una providencia dictada dentro del
proceso electoral No. 1710, de 16 febrero de 1998. -Folios 185 a 189 del cuaderno principal No. 1,
expediente 2000 00348 y 147 a 151 del cuaderno principal No. 2, expediente 2000
00688-; Copia simple de unos documentos que dicen contener un oficio de 16 de
enero de 1998 y una providencia de 28 de agosto de 1997, proferida por la
Sección Quinta del Consejo de Estado, en el expediente No. 1710. -Folios 129 a
140 del cuaderno principal No. 2, expediente 2000 00688-; Copia simple de unos
documentos que dicen contener las aclaraciones y salvamentos de voto
presentados frente a una providencia de 28 de agosto de 1997, en el expediente
No. 1710. -Folios 141 a 144 del
cuaderno principal No. 2, expediente 2000 00688-.
[59] Al respecto puede consultarse la sentencia T-1117 de
2008 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[60] En este sentido puede consultarse la sentencia de 11 de julio de 2012, Expediente
66001-23-31-000-2000-00327-01 (22.818), Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón.
[61] Sobre el
particular el Código de Procedimiento Civil dispone:
“Artículo 251. Distintas clases
de documentos. Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros,
fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas,
radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general,
todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las
inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares.
Los
documentos son públicos o privados.
Documento
público es el otorgado por funcionario público en ejercicio de su cargo o con
su intervención. Cuando consiste
en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es
instrumento público; cuando es otorgado por un notario o quien haga sus veces y
ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública.
Documento
privado es el que no reúne los requisitos para ser documento público.
(…)
Artículo
254. Valor probatorio de las copias. <Artículo modificado por el
artículo 1, numeral 117 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el
siguiente:> Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en
los siguientes casos:
1. Cuando hayan
sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía,
o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el
original o una copia autenticada.
2. Cuando
sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia
autenticada que se le presente.
3. Cuando sean
compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección
judicial, salvo que la ley disponga otra cosa.”
(Se destaca)
[62] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 31 de
agosto de 2006; Consejera Ponente Dra. Ruth Stella Correa Palacio. Expediente
No. 28448.
[63] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicación S746 IJ, Consejero Ponente: Dr. Mario Alario
Méndez.
[64] Gaceta Constitucional, 1.992, t. 1, ps. 177 y 178.
[65] Mediante el artículo 23 del Decreto 2067 de 1991, se dispuso que la
doctrina constitucional enunciada en las sentencias de la Corte Constitucional
era criterio auxiliar obligatorio para las autoridades. La Corte, mediante
sentencia C - 131 de 1 de abril de 1.993, declaró que era inconstitucional la
expresión obligatorio contenida en ese artículo (Gaceta de la Corte Constitucional,
1.993, t. 4, p. 37).
[66] Expediente 24.841, Consejero Ponente: Dr.
Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En dicho caso el eje central del debate judicial giraba en
torno a los argumentos expuestos por la Sección Quinta del Consejo de Estado
para declarar nula la Resolución 046 de 8 de mayo de 1996 del Consejo Nacional
Electoral, contraviniendo jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional,
según la cual el periodo de los gobernadores y alcaldes era personal y no
institucional. La Sala resolvió revocar
el fallo condenatorio proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima y en
su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
[67] Gaceta No. 460/2001 presentado en el Senado. Primer debate Senado
- 632/2001; primer debate Cámara -
511/2001; texto de aprobación en plenaria - 67/2002; segunda vuelta: primer
debate Senado - 201/2002; primer debate Cámara - 126/2002; segundo debate
Senado - 232/2002; aprobación en plenaria
- 245/2002.